征地过程中维护农民利益的几点思考

程积焱 四川鼎公律师事务所 邮编：610041


征地又称农民集体土地征用，是指为了国家建设的需要，国家强制把集体土地变为国有土地，并给予补偿的行为。随着农村城镇化的不断推进，征地是经常发生的事情，这使许多地方城市面貌焕然一新，它是与各地方政府做了大量的工作分不开的。然在这过程中，也发生了令人痛心的事情，如有的农民采取铤而走险的方法来维护自己的合法权益，这其中也不乏有的地方政府损害农民利益的情况存在。那么，在征地过程中，如何维护农民的利益呢？这确实是我们应该思考的问题。
一、 有关征地的法律、行政法规依据及思考
《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用。”这是以根本大法的形式对征地作了原则规定。《土地管理法》第二条第四款也作了相应的规定。《土地管理法》第四十五条至第五十条集中规定了征地的批准机关、程序、补偿安置等。《土地管理法》第五十一条就大型水利、水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法作了专门规定，明确由国务院另行规定，这符合专门项目的特殊性。《土地管理法》第七十八条、七十九条就有关征地中的违法行为作出处罚的规定。
《城市房地产管理法》第八条简单规定了城市规划区内土地征用再出让问题。
国务院制定的《土地管理法实施条例》第二十条对征地行为的批准事项作出了规定。
从以上的法律、行政法规可以看出，我国有关征地制度是不完善的，操作性不强。而《土地管理法》是1986年制定的，虽经两次修订，但变动不大，故该法已与市场经济发展不相适应。其中，规定了关于征地的制度前提条件是国家为了公共利益的需要。而什么是公共利益没有任何规定，这就为政府无限扩大征地提供了便宜条件，原因就是没有对征地用途加以区分。征地用途分为公益性征地和经营性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、学校等建设，这种情况才是征地的合理前提。经营性征地是用于商业目的，如搞房地产开发，这种情况往往是政府低价从农民手中征用土地，在高价出让给公司或私人，这与政府的职能是不相称的，这种情况完全可以由开发商与农民以市场价格协商来签定土地出让合同，只是用地上要严格限制，政府应加强用地的审批管理。这才能体现市场经济的公平、等价、有偿的原则。
众所周知，土地是不可再生资源，土地也是农民赖以生存的生产资料，对农民土地的征用，就意味着农民丧失了生存的源泉。所以，征用土地对农民给予合理的补偿是必要的。而现行有关征地补偿操作性方面，远不如城市房屋拆迁那样，它有国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》，操作性是很强的。因此，国家有必要专门制定一部《土地征用法》来加以规范。
二、 征地补偿安置的标准思考
征地过程中涉及到的核心问题——征地补偿安置，而真正涉及到补偿安置的只有《土地管理法》第四十七条。这一条特别就耕地的补偿安置费用作了规定，而其它土地及地上附着物和青苗补偿安置没有标准。而是授权省、自治区、直辖市制定具体标准，而省级地方政府往往在制定标准时又显得过低。而且标准的制定又是省级授权地市级，地市级又授权区县级，这种做法有违《立法法》，这必然会造成层层降低标准，也会损害农民的利益。
诚然，每一地块的价值是不一样的，但为了维护农民切身利益，每个省级政府在制定标准时明确一个最低标准是必要的。上海市是这么做的。可见，是可行的。
征地中必然会涉及到房屋的拆迁补偿安置问题，而地方政府在制定房屋补偿安置价格中往往只体现了房屋的残存价值，更说不上对房屋所占土地的价格补偿了，这是极不合理的。土地使用权价格是否应该补偿，这是争论的焦点。本人认为，在市场经济条件下，土地也是一种商品，也要体现等价交换的原则，应该给予房屋所占范围内的土地作补偿。上海市在征地补偿中，也有土地使用权基价这一项，这种做法走在了全国最前列。
补偿费的支付方式也可以是多种多样的，可以现金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市对女年满50周岁，男年满55周岁的可以采取社会保险方式，到时发放养老保险金。最近，成都有几位农民首次拿到了保险金。
三、 征地补偿安置标准公开性、透明性的思考
关于有关补偿安置的地方文件中，很多都是对城市拆迁补偿的规定，而真正涉及到征地补偿标准的很少。如有关评估问题就是这样，没有专门对征地补偿评估作规定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆迁补偿评估管理办法》中就只涉及到城市房屋，没有规定在征地补偿中可以适用，而这恰恰是可以采用的。如在征地动员会上采用城市房屋拆迁做法，如实介绍全部报名的估价机构，并在政府主管部门监督下当场以抽签方式确定估价机构，这有利于消除农民的种种不合理猜想，避免不必要的纠纷。
在制定补偿标准问题上，有的省份是多年不变。大家知道，土地价格在逐年增加，至少每年要调整一次。在价格制定上可采取听证会形式，除要有政府主管部门参与外，还应该有农民代表参加，听取农民的意见。上海市已举行了首次征地听证会，这有利于推进政务公开，接受群众的监督。
信息应公开化。政府应把有关征地补偿标准公布在互联网上，供公众查阅。现很多地方政府还没有做到这一点。而有的地方政府已建立了专门的网站，如南京拆迁网公布了城市拆迁补偿标准，但没有涉及征地补偿，是不足的。上海市的房地资源网是做得好的，其中专门公布了征地补偿的各种标准，这是政府服务为民思想的体现。
以上只是本人的一些看法，没有涵盖征地的全部问题。但我想各地方政府真正做到从老百姓的利益出发，许多问题是完全能够解决的，社会的安定局面也是能够维护的。



西藏自治区拉萨市人大常委会


拉萨市暂住人员管理条例

（2000年9月18日拉萨市第七届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，2000年11月29日西藏自治区第七届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准）


第一章　总则
第二章　暂住登记与治安管理
第三章　法律责任
第四章　附则

第一章　总则
　　第一条　为了加强暂住人员管理，保障暂住人员的合法权益，维护社会治安秩序，根据《中华人民共和国户口登记条例》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》等有关法律，结合本市实际，制定本条例。
　　第二条　凡在本市行政区域内的暂住人员以及招用、留宿暂住人员和出租房屋的机关、团体、企事业单位、部队、其他组织、个体工商户和个人，均须遵守本条例。
　　在本市行政区域居留的港澳台同胞、外籍华人、外国人和无国籍人适用本条例，法律、法规另有规定的从其规定。
　　第三条　本条例所称暂住人员，是指无本市常住户口在本市行政区域内暂住3日以上的外来人员，以及本市公民离开本县（区）常住户口所在地到本市其他县（区）暂住3日以上的人员。
　　第四条　本市对暂住人员实行严格管理、加强服务、依法保护的方针，严格执行暂住人员治安管理和计划生育管理制度。
　　第五条　市人民政府应当加强对暂住人员管理工作的领导，并负责组织、协调县（区）和乡镇人民政府以及各有关部门对暂住人员的治安和计划生育工作进行综合管理，实行管理责任制。
　　居民委员会、村民委员会等基层群众组织，应当协助人民政府及其有关机关做好暂住人员的管理工作。
　　第六条　暂住人员应当遵守国家、自治区和本市的各项法律、法规、规章，服从管理，自觉维护本市社会秩序。
　　暂住人员的合法权益受到侵害时，有权向有关机关控告或者申诉，有关机关应当认真办理。
　　第七条　暂住人员在本市物质文明和精神文明建设中做出突出贡献的，所在地人民政府及其有关部门，应当给予表彰和奖励。
第二章　暂住登记与治安管理
　　第八条　公安机关是暂住人员治安管理的主管机关，负责暂住人员登记和治安管理工作。
　　设有公安派出所的城镇，以公安派出所管辖区为暂住人员管辖区，负责辖区内暂住人员登记、《暂住证》签发及其治安管理。不设公安派出所的乡、镇，由公安特派员负责暂住人员登记、《暂住证》签发及其治安管理。县人民政府所在地的暂住人员登记、《暂住证》签发及其治安管理由县公安机关直接办理。
　　第九条　暂住人员在本市暂住30日以下的，应按规定申报暂住登记。
　　暂住人员应当在到达暂住地之日起5日内，按照户籍管理规定持本人身份证或者其他有效证件，到暂住地公安机关办理暂住登记。对符合条件的，由公安机关予以暂住登记，核发《暂住证》。
　　宾馆、酒店、饭店、招待所、旅馆等旅馆业经营者，应为按照公安部《旅馆业治安管理办法》的规定，做好旅客住宿登记。旅客住宿登记可视作暂住登记。
　　第十条　拟在本市暂住30日以上，已满16周岁的下列人员，在申报暂住登记的同时，应当申领《暂住证》：
　　（一）机关、团体、企事业单位雇用的人员；
　　（二）从事工业、手工业、建筑业、运输业的人员；
　　（三）从事商业、饮食业、修理业、服务业的人员；
　　（四）从事种植业、养殖业的人员；
　　（五）其他省、市或者地区在本市设立的办事处工作人员；
　　（六）无本市常住户口，在本市具有房屋产权的人员；
　　（七）其他需要申领《暂住证》的人员。
　　第十一条　探亲、访友、旅游、就医、出差、朝佛等人员，按照规定申报暂住登记或者旅客住宿登记，不申领《暂住证》。
　　第十二条　假释、保外就医或请假回城的劳教、少年管教人员，应当在到达暂住地24小时以内，持劳教、少年管教单位证明或者假释证件，到暂住地公安派出所申报登记，不申领《暂住证》。
　　第十三条　申报暂住登记按以下规定办理：
　　（一）暂住在居民家中的，由户主或本人携带户主的户口簿和本人居民身份证或者其他有效证件到暂住地公安派出所申报登记。
　　（二）暂住在机关、部队、建筑工地、企事业单位内部的，由所在单位的办公室、保卫部门或者雇主凭暂住人员居民身份证或其他有效证件登记造册，到暂住地公安派出所申报登记。
　　（三）在单位或者居民个人出租房屋居住的暂住人员，由房屋出租人或者暂住人本人持居民身份证或者其他有效证件，到暂住地公安派出所申报登记。
　　（四）暂住在旅馆业经营场所，按本条例规定需申领《暂住证》的，由本人持居民身份证或者其他有效证件和住宿证明，到暂住地公安派出所办理。
　　未取得《暂住证》的，任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供生产经营场所；劳动行政机关不予核发《外来人员就业证》。
　　第十四条　《暂住证》由公安机关签发。
　　《暂住证》一次签证的有效期最长为1年。暂住证有效期满后暂住人需要继续暂住的，应当在有效期满之前10日内向公安机关办理延期或换领新证手续。
　　凡领取《暂住证》的，应交纳《暂住证》工本费。收费标准执行自治区物价、财政部门的规定。
　　第十五条　《暂住证》由拉萨市公安局统一印制，为一人一证，任何单位和个人不得转借、买卖、伪造和涂改。
　　《暂住证》遗失或者暂住登记内容需要变更的，应及时向公安机关办理补领或者变更手续。
　　第十六条　公安机关应当履行以下职责：
　　（一）依法对暂住人员进行登记、发证和治安管理；
　　（二）组织、督促、指导有关部门、单位和个人做好暂住人员治安管理；
　　（三）为暂住人员办理暂住登记和《暂住证》时，凡符合规定的，应当一次性办理完毕；
　　（四）应当开展经常性的监督检查，每年至少进行两次验证工作，对未办理暂住登记、无《暂住证》或者超过暂住期限的暂住人员及时进行处理。
　　第十七条　暂住人员应当履行以下义务：
　　（一）按照规定申报暂住登记，申领有关证件；
　　（二）服从当地人民政府、公安机关和居民委员会、村民委员会的管理，遇有检查时，应当主动出示证件，不得拒绝；
　　（三）离开暂住地时，应当到公安派出所办理注销暂住手续，交回《暂住证》。
　　第十八条　身份证件，不得将房屋出租给无有效身份证件的承租人；应当与承租人签订租赁合同，向承租人进行遵纪守法的宣传教育；发现承租人有违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑的，应当立即向公安机关报告；协助承租人办理暂住登记；遵守国家有关房屋租赁的其他规定。
　　第十九条　单位和个人招用暂住人员，或者向暂住人员出租房屋、提供生产经营场所的，必须与暂住地公安机关签定治安责任书，按照谁用工谁负责、谁留住谁负责的原则，实行治安管理责任制。
第三章　法律责任
　　第二十条　违反本条例规定的，由公安机关按照下列规定处理：
　　（一）暂住人员逾期不办理暂住登记、《暂住证》，或者暂住期满未按规定办理延期手续的，责令补办，并处以50元以下的罚款。
　　（二）单位或者个人将房屋出租给无有效身份证件的暂住人员的，没收非法所得，并可对单位处以房屋月租金3倍以下的罚款，对个人处以房屋月租金1倍的罚款。
　　（三）单位或者个人不履行治安责任书规定的治安责任的，予以警告，并可处以房屋月租金3倍以下的罚款。
　　（四）涂改、转借《暂住证》的，处以50元以下的罚款或者警告；伪造或者买卖《暂住证》的，处以200元以上500元以下的罚款，并没收非法所得。
　　单位出租房屋违反前款的规定，除按规定进行处罚外，还可以对单位的主管领导人和直接责任人处以200元以下的罚款。
　　第二十一条　违反本条例，构成违反治安管理的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十二条　当事人对行政机关的行政处罚决定不服的，可以依法申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议也不向人民法院提起诉讼又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
　　第二十三条　有关行政机关的工作人员应依法履行职责，对故意刁难暂住人员或者徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、侵害暂住人员合法权益的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四章　附则
　　第二十四条　拉萨市计划生育管理机关负责全市暂住人员计划生育管理工作。各县（区）计划生育管理机关负责本行政区域暂住人员计划生育管理工作。
　　暂住人员计划生育管理的具体办法，依据国家、自治区的规定办理。
　　第二十五条　实行暂住人员治安管理责任制的具体办法，由市人民政府制定。
　　第二十六条　本条例具体应用中的问题，由市人民政府负责解释。
　　第二十七条　本条例自2001年1月1日起施行。