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太湖流域管理条例

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太湖流域管理条例

国务院


太湖流域管理条例

中华人民共和国国务院令第604号

  《太湖流域管理条例》已经2011年8月24日国务院第169次常务会议通过,现予公布,自2011年11月1日起施行。
                          总 理  温家宝
                           二○一一年九月七日



太湖流域管理条例

第一章 总  则

  第一条 为了加强太湖流域水资源保护和水污染防治,保障防汛抗旱以及生活、生产和生态用水安全,改善太湖流域生态环境,制定本条例。
  第二条 本条例所称太湖流域,包括江苏省、浙江省、上海市(以下称两省一市)长江以南,钱塘江以北,天目山、茅山流域分水岭以东的区域。
  第三条 太湖流域管理应当遵循全面规划、统筹兼顾、保护优先、兴利除害、综合治理、科学发展的原则。
  第四条 太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。
  国家建立健全太湖流域管理协调机制,统筹协调太湖流域管理中的重大事项。
  第五条 国务院水行政、环境保护等部门依照法律、行政法规规定和国务院确定的职责分工,负责太湖流域管理的有关工作。
  国务院水行政主管部门设立的太湖流域管理机构(以下简称太湖流域管理机构)在管辖范围内,行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的监督管理职责。
  太湖流域县级以上地方人民政府有关部门依照法律、法规规定,负责本行政区域内有关的太湖流域管理工作。
  第六条 国家对太湖流域水资源保护和水污染防治实行地方人民政府目标责任制与考核评价制度。
  太湖流域县级以上地方人民政府应当将水资源保护、水污染防治、防汛抗旱、水域和岸线保护以及生活、生产和生态用水安全等纳入国民经济和社会发展规划,调整经济结构,优化产业布局,严格限制高耗水和高污染的建设项目。

第二章 饮用水安全

  第七条 太湖流域县级以上地方人民政府应当合理确定饮用水水源地,并依照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》的规定划定饮用水水源保护区,保障饮用水供应和水质安全。
  第八条 禁止在太湖流域饮用水水源保护区内设置排污口、有毒有害物品仓库以及垃圾场;已经设置的,当地县级人民政府应当责令拆除或者关闭。
  第九条 太湖流域县级人民政府应当建立饮用水水源保护区日常巡查制度,并在饮用水水源一级保护区设置水质、水量自动监测设施。
  第十条 太湖流域县级以上地方人民政府应当按照水源互补、科学调度的原则,合理规划、建设应急备用水源和跨行政区域的联合供水项目。按照规划供水范围的正常用水量计算,应急备用水源应当具备不少于7天的供水能力。
  太湖流域县级以上地方人民政府供水主管部门应当根据生活饮用水国家标准的要求,编制供水设施技术改造规划,报本级人民政府批准后组织实施。
  第十一条 太湖流域县级以上地方人民政府应当组织水行政、环境保护、住房和城乡建设等部门制定本行政区域的供水安全应急预案。有关部门应当根据本行政区域的供水安全应急预案制定实施方案。
  太湖流域供水单位应当根据本行政区域的供水安全应急预案,制定相应的应急工作方案,并报供水主管部门备案。
  第十二条 供水安全应急预案应当包括下列主要内容:
  (一)应急备用水源和应急供水设施;
  (二)监测、预警、信息报告和处理;
  (三)组织指挥体系和应急响应机制;
  (四)应急备用水源启用方案或者应急调水方案;
  (五)资金、物资、技术等保障措施。
  第十三条 太湖流域市、县人民政府应当组织对饮用水水源、供水设施以及居民用水点的水质进行实时监测;在蓝藻暴发等特殊时段,应当增加监测次数和监测点,及时掌握水质状况。
  太湖流域市、县人民政府发现饮用水水源、供水设施以及居民用水点的水质异常,可能影响供水安全的,应当立即采取预防、控制措施,并及时向社会发布预警信息。
  第十四条 发生供水安全事故,太湖流域县级以上地方人民政府应当立即按照规定程序上报,并根据供水安全事故的严重程度和影响范围,按照职责权限启动相应的供水安全应急预案,优先保障居民生活饮用水。
  发生供水安全事故,需要实施跨流域或者跨省、直辖市行政区域水资源应急调度的,由太湖流域管理机构对太湖、太浦河、新孟河、望虞河的水工程下达调度指令。
  防汛抗旱期间发生供水安全事故,需要实施水资源应急调度的,由太湖流域防汛抗旱指挥机构、太湖流域县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构下达调度指令。

第三章 水资源保护

  第十五条 太湖流域水资源配置与调度,应当首先满足居民生活用水,兼顾生产、生态用水以及航运等需要,维持太湖合理水位,促进水体循环,提高太湖流域水环境容量。
  太湖流域水资源配置与调度,应当遵循统一实施、分级负责的原则,协调总量控制与水位控制的关系。
  第十六条 太湖流域管理机构应当商两省一市人民政府水行政主管部门,根据太湖流域综合规划制订水资源调度方案,报国务院水行政主管部门批准后组织两省一市人民政府水行政主管部门统一实施。
  水资源调度方案批准前,太湖流域水资源调度按照国务院水行政主管部门批准的引江济太调度方案以及有关年度调度计划执行。
  地方人民政府、太湖流域管理机构和水工程管理单位主要负责人应当对水资源调度方案和调度指令的执行负责。
  第十七条 太浦河太浦闸、泵站,新孟河江边枢纽、运河立交枢纽,望虞河望亭、常熟水利枢纽,由太湖流域管理机构下达调度指令。
  国务院水行政主管部门规定的对流域水资源配置影响较大的水工程,由太湖流域管理机构商当地省、直辖市人民政府水行政主管部门下达调度指令。
  太湖流域其他水工程,由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照职责权限下达调度指令。
  下达调度指令应当以水资源调度方案为基本依据,并综合考虑实时水情、雨情等情况。
  第十八条 太湖、太浦河、新孟河、望虞河实行取水总量控制制度。两省一市人民政府水行政主管部门应当于每年2月1日前将上一年度取水总量控制情况和本年度取水计划建议报太湖流域管理机构。太湖流域管理机构应当根据取水总量控制指标,结合年度预测来水量,于每年2月25日前向两省一市人民政府水行政主管部门下达年度取水计划。
  太湖流域管理机构应当对太湖、太浦河、新孟河、望虞河取水总量控制情况进行实时监控。对取水总量已经达到或者超过取水总量控制指标的,不得批准建设项目新增取水。
  第十九条 国务院水行政主管部门应当会同国务院环境保护等部门和两省一市人民政府,按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求,拟定太湖流域水功能区划,报国务院批准。
  太湖流域水功能区划未涉及的太湖流域其他水域的水功能区划,由两省一市人民政府水行政主管部门会同同级环境保护等部门拟定,征求太湖流域管理机构意见后,由本级人民政府批准并报国务院水行政、环境保护主管部门备案。
  调整经批准的水功能区划,应当经原批准机关或者其授权的机关批准。
  第二十条 太湖流域的养殖、航运、旅游等涉及水资源开发利用的规划,应当遵守经批准的水功能区划。
  在太湖流域湖泊、河道从事生产建设和其他开发利用活动的,应当符合水功能区保护要求;其中在太湖从事生产建设和其他开发利用活动的,有关主管部门在办理批准手续前,应当就其是否符合水功能区保护要求征求太湖流域管理机构的意见。
  第二十一条 太湖流域县级以上地方人民政府水行政主管部门和太湖流域管理机构应当加强对水功能区保护情况的监督检查,定期公布水资源状况;发现水功能区未达到水质目标的,应当及时报告有关人民政府采取治理措施,并向环境保护主管部门通报。
  主要入太湖河道控制断面未达到水质目标的,在不影响防洪安全的前提下,太湖流域管理机构应当通报有关地方人民政府关闭其入湖口门并组织治理。
  第二十二条 太湖流域县级以上地方人民政府应当按照太湖流域综合规划和太湖流域水环境综合治理总体方案等要求,组织采取环保型清淤措施,对太湖流域湖泊、河道进行生态疏浚,并对清理的淤泥进行无害化处理。
  第二十三条 太湖流域县级以上地方人民政府应当加强用水定额管理,采取有效措施,降低用水消耗,提高用水效率,并鼓励回用再生水和综合利用雨水、海水、微咸水。
  需要取水的新建、改建、扩建建设项目,应当在水资源论证报告书中按照行业用水定额要求明确节约用水措施,并配套建设节约用水设施。节约用水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。
  第二十四条 国家将太湖流域承压地下水作为应急和战略储备水源,禁止任何单位和个人开采,但是供水安全事故应急用水除外。

第四章 水污染防治

  第二十五条 太湖流域实行重点水污染物排放总量控制制度。
  太湖流域管理机构应当组织两省一市人民政府水行政主管部门,根据水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力,核定太湖流域湖泊、河道纳污能力,向两省一市人民政府环境保护主管部门提出限制排污总量意见。
  两省一市人民政府环境保护主管部门应当按照太湖流域水环境综合治理总体方案、太湖流域水污染防治规划等确定的水质目标和有关要求,充分考虑限制排污总量意见,制订重点水污染物排放总量削减和控制计划,经国务院环境保护主管部门审核同意,报两省一市人民政府批准并公告。
  两省一市人民政府应当将重点水污染物排放总量削减和控制计划确定的控制指标分解下达到太湖流域各市、县。市、县人民政府应当将控制指标分解落实到排污单位。
  第二十六条 两省一市人民政府环境保护主管部门应当根据水污染防治工作需要,制订本行政区域其他水污染物排放总量控制指标,经国务院环境保护主管部门审核,报本级人民政府批准,并由两省一市人民政府抄送国务院环境保护、水行政主管部门。
  第二十七条 国务院环境保护主管部门可以根据太湖流域水污染防治和优化产业结构、调整产业布局的需要,制定水污染物特别排放限值,并商两省一市人民政府确定和公布在太湖流域执行水污染物特别排放限值的具体地域范围和时限。
  第二十八条 排污单位排放水污染物,不得超过经核定的水污染物排放总量,并应当按照规定设置便于检查、采样的规范化排污口,悬挂标志牌;不得私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。
  禁止在太湖流域设置不符合国家产业政策和水环境综合治理要求的造纸、制革、酒精、淀粉、冶金、酿造、印染、电镀等排放水污染物的生产项目,现有的生产项目不能实现达标排放的,应当依法关闭。
  在太湖流域新设企业应当符合国家规定的清洁生产要求,现有的企业尚未达到清洁生产要求的,应当按照清洁生产规划要求进行技术改造,两省一市人民政府应当加强监督检查。
  第二十九条 新孟河、望虞河以外的其他主要入太湖河道,自河口1万米上溯至5万米河道岸线内及其岸线两侧各1000米范围内,禁止下列行为:
  (一)新建、扩建化工、医药生产项目;
  (二)新建、扩建污水集中处理设施排污口以外的排污口;
  (三)扩大水产养殖规模。
  第三十条 太湖岸线内和岸线周边5000米范围内,淀山湖岸线内和岸线周边2000米范围内,太浦河、新孟河、望虞河岸线内和岸线两侧各1000米范围内,其他主要入太湖河道自河口上溯至1万米河道岸线内及其岸线两侧各1000米范围内,禁止下列行为:
  (一)设置剧毒物质、危险化学品的贮存、输送设施和废物回收场、垃圾场;
  (二)设置水上餐饮经营设施;
  (三)新建、扩建高尔夫球场;
  (四)新建、扩建畜禽养殖场;
  (五)新建、扩建向水体排放污染物的建设项目;
  (六)本条例第二十九条规定的行为。
  已经设置前款第一项、第二项规定设施的,当地县级人民政府应当责令拆除或者关闭。
  第三十一条 太湖流域县级以上地方人民政府应当推广测土配方施肥、精准施肥、生物防治病虫害等先进适用的农业生产技术,实施农药、化肥减施工程,减少化肥、农药使用量,发展绿色生态农业,开展清洁小流域建设,有效控制农业面源污染。
  第三十二条 两省一市人民政府应当加强对太湖流域水产养殖的管理,合理确定水产养殖规模和布局,推广循环水养殖、不投饵料养殖等生态养殖技术,减少水产养殖污染。
  国家逐步淘汰太湖围网养殖。江苏省、浙江省人民政府渔业行政主管部门应当按照统一规划、分步实施、合理补偿的原则,组织清理在太湖设置的围网养殖设施。
  第三十三条 太湖流域的畜禽养殖场、养殖专业合作社、养殖小区应当对畜禽粪便、废水进行无害化处理,实现污水达标排放;达到两省一市人民政府规定规模的,应当配套建设沼气池、发酵池等畜禽粪便、废水综合利用或者无害化处理设施,并保证其正常运转。
  第三十四条 太湖流域县级以上地方人民政府应当合理规划建设公共污水管网和污水集中处理设施,实现雨水、污水分流。自本条例施行之日起5年内,太湖流域县级以上地方人民政府所在城镇和重点建制镇的生活污水应当全部纳入公共污水管网并经污水集中处理设施处理。
  太湖流域县级人民政府应当为本行政区域内的农村居民点配备污水、垃圾收集设施,并对收集的污水、垃圾进行集中处理。
  第三十五条 太湖流域新建污水集中处理设施,应当符合脱氮除磷深度处理要求;现有的污水集中处理设施不符合脱氮除磷深度处理要求的,当地市、县人民政府应当自本条例施行之日起1年内组织进行技术改造。
  太湖流域市、县人民政府应当统筹规划建设污泥处理设施,并指导污水集中处理单位对处理污水产生的污泥等废弃物进行无害化处理,避免二次污染。
  国家鼓励污水集中处理单位配套建设再生水利用设施。
  第三十六条 在太湖流域航行的船舶应当按照要求配备污水、废油、垃圾、粪便等污染物、废弃物收集设施。未持有合法有效的防止水域环境污染证书、文书的船舶,不得在太湖流域航行。运输剧毒物质、危险化学品的船舶,不得进入太湖。
  太湖流域各港口、码头、装卸站和船舶修造厂应当配备船舶污染物、废弃物接收设施和必要的水污染应急设施,并接受当地港口管理部门和环境保护主管部门的监督。
  太湖流域县级以上地方人民政府和有关海事管理机构应当建立健全船舶水污染事故应急制度,在船舶水污染事故发生后立即采取应急处置措施。
  第三十七条 太湖流域县级人民政府应当组建专业打捞队伍,负责当地重点水域蓝藻等有害藻类的打捞。打捞的蓝藻等有害藻类应当运送至指定的场所进行无害化处理。
  国家鼓励运用技术成熟、安全可靠的方法对蓝藻等有害藻类进行生态防治。

第五章 防汛抗旱与水域、岸线保护

  第三十八条 太湖流域防汛抗旱指挥机构在国家防汛抗旱指挥机构的领导下,统一组织、指挥、指导、协调和监督太湖流域防汛抗旱工作,其具体工作由太湖流域管理机构承担。
  第三十九条 太湖流域管理机构应当会同两省一市人民政府,制订太湖流域洪水调度方案,报国家防汛抗旱指挥机构批准。太湖流域洪水调度方案是太湖流域防汛调度的基本依据。
  太湖流域发生超标准洪水或者特大干旱灾害,由太湖流域防汛抗旱指挥机构组织两省一市人民政府防汛抗旱指挥机构提出处理意见,报国家防汛抗旱指挥机构批准后执行。
  第四十条 太浦河太浦闸、泵站,新孟河江边枢纽、运河立交枢纽,望虞河望亭、常熟水利枢纽以及国家防汛抗旱指挥机构规定的对流域防汛抗旱影响较大的水工程的防汛抗旱调度指令,由太湖流域防汛抗旱指挥机构下达。
  太湖流域其他水工程的防汛抗旱调度指令,由太湖流域县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构按照职责权限下达。
  第四十一条 太湖水位以及与调度有关的其他水文测验数据,以国家基本水文测站的测验数据为准;未设立国家基本水文测站的,以太湖流域管理机构确认的水文测验数据为准。
  第四十二条 太湖流域管理机构应当组织两省一市人民政府水行政主管部门会同同级交通运输主管部门,根据防汛抗旱和水域保护需要制订岸线利用管理规划,经征求两省一市人民政府国土资源、环境保护、城乡规划等部门意见,报国务院水行政主管部门审核并由其报国务院批准。岸线利用管理规划应当明确太湖、太浦河、新孟河、望虞河岸线划定、利用和管理等要求。
  太湖流域县级人民政府应当按照岸线利用管理规划,组织划定太湖、太浦河、新孟河、望虞河岸线,设置界标,并报太湖流域管理机构备案。
  第四十三条 在太湖、太浦河、新孟河、望虞河岸线内兴建建设项目,应当符合太湖流域综合规划和岸线利用管理规划,不得缩小水域面积,不得降低行洪和调蓄能力,不得擅自改变水域、滩地使用性质;无法避免缩小水域面积、降低行洪和调蓄能力的,应当同时兴建等效替代工程或者采取其他功能补救措施。
  第四十四条 需要临时占用太湖、太浦河、新孟河、望虞河岸线内水域、滩地的,应当经太湖流域管理机构同意,并依法办理有关手续。临时占用水域、滩地的期限不得超过2年。
  临时占用期限届满,临时占用人应当及时恢复水域、滩地原状;临时占用水域、滩地给当地居民生产等造成损失的,应当依法予以补偿。
  第四十五条 太湖流域圩区建设、治理应当符合流域防洪要求,合理控制圩区标准,统筹安排圩区外排水河道规模,严格控制联圩并圩,禁止将湖荡等大面积水域圈入圩内,禁止缩小圩外水域面积。
  两省一市人民政府水行政主管部门应当编制圩区建设、治理方案,报本级人民政府批准后组织实施。太湖、太浦河、新孟河、望虞河以及两省一市行政区域边界河道的圩区建设、治理方案在批准前,应当征得太湖流域管理机构同意。
  第四十六条 禁止在太湖岸线内圈圩或者围湖造地;已经建成的圈圩不得加高、加宽圩堤,已经围湖所造的土地不得垫高土地地面。
  两省一市人民政府水行政主管部门应当会同同级国土资源等部门,自本条例施行之日起2年内编制太湖岸线内已经建成的圈圩和已经围湖所造土地清理工作方案,报国务院水行政主管部门和两省一市人民政府批准后组织实施。

第六章 保障措施

  第四十七条 太湖流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当采取措施保护和改善太湖生态环境,在太湖岸线周边500米范围内,饮用水水源保护区周边1500米范围内和主要入太湖河道岸线两侧各200米范围内,合理建设生态防护林。
  第四十八条 太湖流域县级以上地方人民政府林业、水行政、环境保护、农业等部门应当开展综合治理,保护湿地,促进生态恢复。
  两省一市人民政府渔业行政主管部门应当根据太湖流域水生生物资源状况、重要渔业资源繁殖规律和水产种质资源保护需要,开展水生生物资源增殖放流,实行禁渔区和禁渔期制度,并划定水产种质资源保护区。
  第四十九条 上游地区未完成重点水污染物排放总量削减和控制计划、行政区域边界断面水质未达到阶段水质目标的,应当对下游地区予以补偿;上游地区完成重点水污染物排放总量削减和控制计划、行政区域边界断面水质达到阶段水质目标的,下游地区应当对上游地区予以补偿。补偿通过财政转移支付方式或者有关地方人民政府协商确定的其他方式支付。具体办法由国务院财政、环境保护主管部门会同两省一市人民政府制定。
  第五十条 排放污水的单位和个人,应当按照规定缴纳污水处理费。通过公共供水设施供水的,污水处理费和水费一并收取;使用自备水源的,污水处理费和水资源费一并收取。污水处理费应当纳入地方财政预算管理,专项用于污水集中处理设施的建设和运行。污水处理费不能补偿污水集中处理单位正常运营成本的,当地县级人民政府应当给予适当补贴。
  第五十一条 对为减少水污染物排放自愿关闭、搬迁、转产以及进行技术改造的企业,两省一市人民政府应当通过财政、信贷、政府采购等措施予以鼓励和扶持。
  国家鼓励太湖流域排放水污染物的企业投保环境污染责任保险,具体办法由国务院环境保护主管部门会同国务院保险监督管理机构制定。
  第五十二条 对因清理水产养殖、畜禽养殖,实施退田还湖、退渔还湖等导致转产转业的农民,当地县级人民政府应当给予补贴和扶持,并通过劳动技能培训、纳入社会保障体系等方式,保障其基本生活。
  对因实施农药、化肥减施工程等导致收入减少或者支出增加的农民,当地县级人民政府应当给予补贴。

第七章 监测与监督

  第五十三条 国务院发展改革、环境保护、水行政、住房和城乡建设等部门应当按照国务院有关规定,对两省一市人民政府水资源保护和水污染防治目标责任执行情况进行年度考核,并将考核结果报国务院。
  太湖流域县级以上地方人民政府应当对下一级人民政府水资源保护和水污染防治目标责任执行情况进行年度考核。
  第五十四条 国家按照统一规划布局、统一标准方法、统一信息发布的要求,建立太湖流域监测体系和信息共享机制。
  太湖流域管理机构应当商两省一市人民政府环境保护、水行政主管部门和气象主管机构等,建立统一的太湖流域监测信息共享平台。
  两省一市人民政府环境保护主管部门负责本行政区域的水环境质量监测和污染源监督性监测。太湖流域管理机构和两省一市人民政府水行政主管部门负责水文水资源监测;太湖流域管理机构负责两省一市行政区域边界水域和主要入太湖河道控制断面的水环境质量监测,以及太湖流域重点水功能区和引江济太调水的水质监测。
  太湖流域水环境质量信息由两省一市人民政府环境保护主管部门按照职责权限发布。太湖流域水文水资源信息由太湖流域管理机构会同两省一市人民政府水行政主管部门统一发布;发布水文水资源信息涉及水环境质量的内容,应当与环境保护主管部门协商一致。太湖流域年度监测报告由国务院环境保护、水行政主管部门共同发布,必要时也可以授权太湖流域管理机构发布。
  第五十五条 有下列情形之一的,有关部门应当暂停办理两省一市相关行政区域或者主要入太湖河道沿线区域可能产生污染的建设项目的审批、核准以及环境影响评价、取水许可和排污口设置审查等手续,并通报有关地方人民政府采取治理措施:
  (一)未完成重点水污染物排放总量削减和控制计划,行政区域边界断面、主要入太湖河道控制断面未达到阶段水质目标的;
  (二)未完成本条例规定的违法设施拆除、关闭任务的;
  (三)因违法批准新建、扩建污染水环境的生产项目造成供水安全事故等严重后果的。
  第五十六条 太湖流域管理机构和太湖流域县级以上地方人民政府水行政主管部门应当对设置在太湖流域湖泊、河道的排污口进行核查登记,建立监督管理档案,对污染严重和违法设置的排污口,依照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》的规定处理。
  第五十七条 太湖流域县级以上地方人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门,加强对重点水污染物排放总量削减和控制计划落实情况的监督检查,并按照职责权限定期向社会公布。
  国务院环境保护主管部门应当定期开展太湖流域水污染调查和评估。
  第五十八条 太湖流域县级以上地方人民政府水行政、环境保护、渔业、交通运输、住房和城乡建设等部门和太湖流域管理机构,应当依照本条例和相关法律、法规的规定,加强对太湖开发、利用、保护、治理的监督检查,发现违法行为,应当通报有关部门进行查处,必要时可以直接通报有关地方人民政府进行查处。

第八章 法律责任

  第五十九条 太湖流域县级以上地方人民政府及其工作人员违反本条例规定,有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)不履行供水安全监测、报告、预警职责,或者发生供水安全事故后不及时采取应急措施的;
  (二)不履行水污染物排放总量削减、控制职责,或者不依法责令拆除、关闭违法设施的;
  (三)不履行本条例规定的其他职责的。
  第六十条 县级以上人民政府水行政、环境保护、住房和城乡建设等部门及其工作人员违反本条例规定,有下列行为之一的,由本级人民政府责令改正,通报批评,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)不组织实施供水设施技术改造的;
  (二)不执行取水总量控制制度的;
  (三)不履行监测职责或者发布虚假监测信息的;
  (四)不组织清理太湖岸线内的圈圩、围湖造地和太湖围网养殖设施的;
  (五)不履行本条例规定的其他职责的。
  第六十一条 太湖流域管理机构及其工作人员违反本条例规定,有下列行为之一的,由国务院水行政主管部门责令改正,通报批评,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)不履行水资源调度职责的;
  (二)不履行水功能区、排污口管理职责的;
  (三)不组织制订水资源调度方案、岸线利用管理规划的;
  (四)不履行监测职责的;
  (五)不履行本条例规定的其他职责的。
  第六十二条 太湖流域水工程管理单位违反本条例规定,拒不服从调度的,由太湖流域管理机构或者水行政主管部门按照职责权限责令改正,通报批评,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第六十三条 排污单位违反本条例规定,排放水污染物超过经核定的水污染物排放总量,或者在已经确定执行太湖流域水污染物特别排放限值的地域范围、时限内排放水污染物超过水污染物特别排放限值的,依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条的规定处罚。
  第六十四条 违反本条例规定,在太湖、淀山湖、太浦河、新孟河、望虞河和其他主要入太湖河道岸线内以及岸线周边、两侧保护范围内新建、扩建化工、医药生产项目,或者设置剧毒物质、危险化学品的贮存、输送设施,或者设置废物回收场、垃圾场、水上餐饮经营设施的,由太湖流域县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令改正,处20万元以上50万元以下罚款;拒不改正的,由太湖流域县级以上地方人民政府环境保护主管部门依法强制执行,所需费用由违法行为人承担;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  违反本条例规定,在太湖、淀山湖、太浦河、新孟河、望虞河和其他主要入太湖河道岸线内以及岸线周边、两侧保护范围内新建、扩建高尔夫球场的,由太湖流域县级以上地方人民政府责令停止建设或者关闭。
  第六十五条 违反本条例规定,运输剧毒物质、危险化学品的船舶进入太湖的,由交通运输主管部门责令改正,处10万元以上20万元以下罚款,有违法所得的,没收违法所得;拒不改正的,责令停产停业整顿;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第六十六条 违反本条例规定,在太湖、太浦河、新孟河、望虞河岸线内兴建不符合岸线利用管理规划的建设项目,或者不依法兴建等效替代工程、采取其他功能补救措施的,由太湖流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门按照职责权限责令改正,处10万元以上30万元以下罚款;拒不改正的,由太湖流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门按照职责权限依法强制执行,所需费用由违法行为人承担。
  第六十七条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由太湖流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门按照职责权限责令改正,对单位处5万元以上10万元以下罚款,对个人处1万元以上3万元以下罚款;拒不改正的,由太湖流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门按照职责权限依法强制执行,所需费用由违法行为人承担:
  (一)擅自占用太湖、太浦河、新孟河、望虞河岸线内水域、滩地或者临时占用期满不及时恢复原状的;
  (二)在太湖岸线内圈圩,加高、加宽已经建成圈圩的圩堤,或者垫高已经围湖所造土地地面的;
  (三)在太湖从事不符合水功能区保护要求的开发利用活动的。
  违反本条例规定,在太湖岸线内围湖造地的,依照《中华人民共和国水法》第六十六条的规定处罚。

第九章 附  则

  第六十八条 本条例所称主要入太湖河道控制断面,包括望虞河、大溪港、梁溪河、直湖港、武进港、太滆运河、漕桥河、殷村港、社渎港、官渎港、洪巷港、陈东港、大浦港、乌溪港、大港河、夹浦港、合溪新港、长兴港、杨家浦港、旄儿港、苕溪、大钱港的入太湖控制断面。
  第六十九条 两省一市可以根据水环境综合治理需要,制定严于国家规定的产业准入条件和水污染防治标准。
  第七十条 本条例自2011年11月1日起施行。

单位受贿罪视域下的版面费行为——兼对《版面费行为不构成单位受贿罪》一文之回应

刘长秋 程杰


摘 要:站在刑法的立场上,法益就是为法律所保护而被犯罪所侵害的利益。我国刑法中规定的单位受贿罪所保护的法益是一种复合型的法益,它包含了国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的管理正常活动和这些主体职务行为的廉洁性以及这些主体在正常履行职务时不会侵害的经济权益三个方面的具体内容。以法益论为分析的视角,版面费行为侵害了单位受贿罪所保护的法益,应当构成单位受贿罪,认为版面费行为未侵害单位受贿罪法益的说法是站不住脚的。刑法谦抑的品性并不排斥刑法对版面费行为的介入,而立足于犯罪应防论的立场上,刑法介入对版面费行为的规范是防范和应对相关犯罪发生的客观需要。

关键词:版面费;单位受贿罪;法益;刑法介入


  学术期刊办刊收费,通常又被称为版面费行为,是伴随着我国学术产业化的风潮而于近年来在国内学术期刊界逐渐刮起的一股学术歪风。步入新世纪以来,伴随着党和国家对学术发展的日渐重视以及我国科学研究地位的相应提高,我国学术期刊获得了前所未有的发展机遇,但与此同时,也有越来越多的学术期刊开始从事办刊收费的非法活动。为此,本文第一作者先后撰文十余篇,对学术期刊办刊收费的问题提出了严厉批评,并首先公开提出了学术期刊征收版面费构成单位受贿罪的观点。[ 参见刘长秋:《版面费与单位受贿罪》,载《山西审判》2006年第10期。] 对此,学术界有学者表示了赞同,并对此观点进行了更为细致的论证。[ 参见张舒:《学术期刊征收版面费可构成单位受贿罪》,《新华文摘》2007年第14期。] 但也有学者则对此表示了异议,[ 参见欧阳爱辉、谢威娜:《版面费行为不构成单位受贿罪——基于法益视角的考量》,载《社会科学管理与评论》2008年第1期。] 并以《版面费行为不构成单位受贿罪——基于法益视角的考量》(以下简称《版文》)为题进行了不乏细致的论证。《版文》以法益论为视角,认为版面费行为并没有侵害到单位受贿罪所保护的法益,因而不构成单位受贿罪。在版面费的歪风越刮越甚,已经生长为一个“学术毒瘤”,但却少有学者对此真正予以关注的情势下,《版文》作为一篇商榷之作,能对笔者提出的学术期刊收取版面费构成单位受贿罪的观点进行质疑,无疑能够一定程度上吸引部分学者及相应主管部门对该问题予以关注和重视,从而有助于我国版面费的治理及学术期刊的健康发展。而且,《版文》选择以法益论为视角来分析版面费行为是否构成单位受贿罪的问题,在研究思路上也不乏创新。然而,通读《版文》之后,我们认为,《版文》关于版面行为不构成单位受贿罪的论证不仅十分牵强,而且漏洞百出。为此,本文将从分析我国刑法第387条规定的单位受贿罪所保护的法益为突破口,就《版文》中的观点逐一进行回应;并拟以此文为契机,对刑法介入版面费问题的必要性进行浅析,以在求教于方家的同时,促使学界进一步关注版面费问题。

一、法益论下的单位受贿罪

  法益理论是源于德国的一种探讨犯罪本质的理论。德国著名刑法学家李斯特认为,法益就是合法的利益。[ [德]李斯特著:《德国刑法教科书》,徐久生译,法律出版社2006年版,第6页。] 立足于刑法的立场上,“法益就是社会现实生活中存在的各种利益之中必须由刑罚保护的(即得到所谓法的要保护性认可的) 存在”;[ [日]?哲夫:《法益概念与多元的保护法益论》,载《吉林大学社会科学学报》2006年第3期。] 换言之,法益是指“根据宪法的基本原则,由法所保护的,客观上可能受到侵害或威胁的人的生活利益。” [ 张明楷著:《法益初论》,中国政法大学出版社2003年版,第167页。] 法益论是立足于评价结果的无价值来评价行为违法性的一种重要理论。以法益论为分析的基点,评价一个行为是否违法并进而构成犯罪的前提性条件,是看这一行为是否侵害或者威胁了法律所保护的某一特定的法益。如果相应的法益没有受到侵害或者威胁,则客观上就不存在违法或者犯罪行为。从法益的角度来评价一个行为是否具有违法性进而构成犯罪,较之我国刑法理论通过“社会危害性”来评价的模式,具有相对比较直观并且可操作性的优点。然而,另一方面,由于“利益”这个概念具有一定的主观性,因此在评价具体行为而确定这一行为是否侵害或者威胁法益,侵害或者威胁了什么法益的时候,往往会出现很多的争论。正因为如此,“法益理论一直存在着形式化有余而实质内涵不足的根本缺陷, 以至在其发祥地德国也长期争议不止。”[ [德]冈特· 施特拉腾韦特、洛塔尔· 库伦著:《刑法总论—犯罪论》,杨萌译,北京法律出版社2006年版,第29-35页。] 我国刑法第387条规定的单位受贿罪就是其中一例。
  单位受贿罪是我国1997年刑法修正案明文确立的、以单位这一特殊主体为犯罪主体的一种贿赂型犯罪。根据我国《刑法》第387条之规定,所谓单位受贿罪,就是指“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体, 索取、收受他人财物, 为他人谋取利益, 情节严重的行为。”[ 金瑞锋、周杰:《论单位受贿罪》,载《山东法学》1998年第5期。] 作为一项为我国1997年刑法修正案所明文确立的一项新罪名,单位受贿罪在我国一直广受关注,在不少论著中都被加以重点研究。在法益论被引入我国刑法理论界之前,国内有关单位受贿罪的探讨基本上都是以分析这种犯罪的社会危害性为主的,并侧重于对该罪客体亦即该罪所侵犯的社会关系的探讨。而法益论在我国学术界的引入则使得相关探讨的侧重点由该罪的客体逐渐转向该罪所保护法益。由于单位受贿罪本身的复杂性,在有关该罪所保护的法益上,学者们存在很大争议。具体来说,主要有以下三种观点:第一种观点认为,单位受贿罪所保护的法益是国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的正常管理活动或职能活动。[ 李明:《论单位受贿罪》,载《建材高教理论与实践》2000年第3期。] 这是我国刑法学界以前的通说,但这一观点的不足是十分明显的,即所谓的“正常管理活动”范围较大,不易界定,在实务中不具有操作性。第二种观点认为,单位受贿罪所保护的法益是国家工作人员职务行为的廉洁性与不可收买性,或者说是国家的廉政建设制度。[ 周力、秦四锋:《单位受贿罪的构成、认定与处罚》,载《河北法学》1999年第5期。] 第三种观点认为,单位受贿罪所保护的法益是公私财产的所有权。[ 肖扬主编:《中国新刑法学》,中国人民公安大学出版社1997年,第662页。] 我们认为,这三种观点都在一定程度上揭示了单位受贿罪所保护法益的内涵,但又都失之偏颇。实际上,笔者认为,我国刑法规定的单位受贿罪作为法定机关或团体索取、收受他人财物的一种职务便利行为,所保护的应当是一个复合型的法益,在这一法益中,既包括了国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的管理正常活动,也包括了国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体职务行为的廉洁性,还包括了公私财产的所有权或者说相应的经济权益。而《版文》有关版面费行为不构成单位受贿罪的观点显然也是从分析版面费行为对单位受贿罪所保护法益的上述三个方面的具体内容来进行的。

二、对《版面费行为不构成单位受贿罪》一文的回应

  《版文》认为,单位受贿罪的法益主要包括三个方面:其一为国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的正常活动,即这些单位正常情况下遵照国家法律和各类规章履行自身职能之一切活动;其二为国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体职务行为的廉洁性,亦即此类职务行为的决不可能被收买性和普通人对其道德操守之高度信赖感;其三为国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体在正常履行职务时不会侵害的各类经济权益。而就版面费行为而言,这类行为实际上并没有侵害到上述三个方面的法益。[ 参见欧阳爱辉、谢威娜:《版面费行为不构成单位受贿罪——基于法益视角的考量》,载《社会科学管理与评论》2008年第1期。] 但笔者以为,《版文》的分析牵强之至,漏洞百出,而以《版文》的分析思路来加以论证,则我们恰恰能够得出版面费行为侵害了单位受贿罪法益的结论。具体来说:
  首先,我们认为,版面费行为侵害了作为单位受贿罪法益之一的国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的正常管理活动。《版文》认为,版面费并没有侵害到国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的正常管理活动,因为“对绝大多数学术刊物而言,并非只要作者缴纳了一定费用就能够发表自己的论文,因为学术期刊都建立了较严格的评审体制,在这种体制下,即便作者交费也必须要使自己的文章符合刊物的发表要求才行。这一点与单位受贿罪明显不同”(以下引文除非特别注明,均引自《版文》)。但实际上,我们认为,这一点与单位受贿罪并无二致。在单位受贿罪中,单位之所以能够“索取、非法收受”他人财物,在于根据单位正常管理活动程序,[ 这里的正常管理活动程序只能是合法的管理活动程序,而不是非法的管理活动程序。] 对方无法从中获益,只得求助于暗地里的行贿行为来加以解决。而版面费的收取尽管客观上也存在受制于学术期刊的评审体制而并非所有文章只要交费就能发表的情况,但相比于学术论文正常的发表程序而言,版面费的存在为达不到相应发表要求的文章开了“方便之门”却是不争的事实。 [ 这里主要包括两种情况:其一是完全达不到发表要求的文章通过交纳版面费得到了发表,其二是达到了普通学术论文的发表要求但却达不到一定级别的刊物(如所谓的“核心”刊物、CSSCI刊物、省级刊物、国家级刊物等)特别规定的发表要求的文章通过交纳版面费得以在在相应的刊物上发表。] 而且版面费作为办刊单位“索取、非法收受”的作者钱财,本身就是违背法律规定的,是为我国现行立法明文禁止收取的费用;[ 我国现行《出版管理条例》第22条明确规定:“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他任何形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号、版面,并不得出租本单位的名称、刊号。”该规定是学术期刊办刊收费违法性所在的明文法律依据。值得指出的是,《版文》认为上述规不宜被认定为版面费侵害相关单位正常活动的法律依据,因为该条例所指的“书号、刊号或者版号、版面”多为大众化的营利性出版物的书号、刊号或者版号、版面,而并非纯理论性的学术刊物的书号、刊号或者版号、版面。在这里,我们承认并欣赏《版文》作者的丰富想象力与曲解力,但却不认同其说法。事实上,我国现行《出版管理条例》第22条的禁止性规定并未区分大众化营利性的出版物与纯理论性的学术刊物;换言之,《出版管理条例》第22条规定的“书号、刊号或者版号、版面”是指所有图书、期刊、报纸的书号、刊号或版号、版面费,而绝非如《版文》所指出的“多为大众化的营利性出版物,并非纯理论性的学术刊物”的书号、刊号或者版号、版面。否则,《出版管理条例》第22条完全可以规定为“大众化营利性出版物的出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他任何形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号、版面,并不得出租本单位的名称、刊号。”所以,所谓《出版管理条例》第22条所指的“书号、刊号或者版号、版面”多为大众化的营利性出版物的书号、刊号或者版号、版面而并非纯理论性学术刊物的书号、刊号或者版号、版面之说法,纯粹就是《版文》一厢情愿的自说自话,是对我国现行《出版管理条例》第22条的曲解。] 换言之,办刊单位收取版面费的行为是一种违法行为。既然收取版面费是一种违法行为,则《版文》所谓的“版面费行为只不过是一种相关单位秉公办理的正常管理活动”一说就完全属于颠倒是非的无稽之谈! 以此为基点,版面费的存在实际上已经严重侵害到了国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的正常管理活动,[ 非此,现行《出版管理条例》也不会明文禁止版面费。] 侵害了我国刑法规定的单位受贿罪所保护的法益。
  其次,版面费行为侵害了作为单位受贿罪另一法益的国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体职务行为的廉洁性。《版文》指出,版面费行为没有侵害到国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体职务行为的廉洁性。该文认为,作为单位受贿罪法益的国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体职务行为的廉洁性具体包括此类职务行为的决不可被收买性和普通人对其道德操守之高度信任感两个方面。因此,《版文》相应地从两个方面对版面费行为没有侵害到国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体职务行为的廉洁性进行了分析。文章认为,首先,版面费行为并未侵害到相关职务行为的不可收买性。因为“职务行为的可收买性往往是指他人在正常情况下很难获得某种利益,而相关部门和人员趁机索取、非法收受当事人的财物,并滥用职权来对其大开方便之门。”“而版面费行为在逻辑上就不大可能侵害到相关职务行为的决不可能被收买性”,因为绝大多数实施版面费行为的学术刊物并非只要作者缴纳一定费用就可以发表作者的投稿,而是依然要通过较严格的评审机制的评审。所以,“版面费的实质充其量只能算是一种市场经济条件下学术刊物办刊费用的适当转移——对于经费紧张的学术刊物,为了能够生存延续下去,特将部分出版、印刷成本及编辑、专家审稿等费用转移到作者身上。”但事实上,版面费作为学术刊物为发表作者文章而向其索取的现金费用,已经严重侵害到了刊物职权的不可收买性。因为在目前我国不合理的学术评价机制下,论文的发表与否直接影响乃至决定着作者的社会地位(在学界的影响、能否顺利获得学位或评上职称等)以及物质利益(科研奖励或获得学位、评上职称后可能得到的各种物质性收入等),而学术刊物与要求发表论文者之间僧多粥少的现实使得很多作者通过正常的稿件评价机制无法获得(至少是在一定的时限内无法获得)论文发表机会,以致很难得到相关的利益。学术刊物恰恰是看到这一点才打起了办刊收费的如意算盘,向作者索取版面费。因此,版面费行为的实质是学术刊物对其职务行为的出卖,而非办刊费用的转移。[ 假如我们认同《版文》所说的“版面费的实质充其量只能算是一种市场经济条件下学术刊物办刊费用的适当转移”这样一种说法,则我们必然也将认同这样的观点,即单位受贿的实质充其量只能算是一种市场经济条件下单位办公费用或生活成本的适当转移。而这显然是荒谬的。] 其次,文章认为,“版面费行为也未侵害到普通人对相关单位道德操守之高度信任感”。但实际上,版面费行为不但严重侵害到了普通人对学术刊物乃至其编辑道德操守的高度信任感,就连作为非普通人的学术刊物编辑们对学术刊物道德操守的高度信任感也一并侵害了。从国内近年来有关版面费的争论来看,除了少数收费刊物的编辑们以及极个别不明事理或别有用心的学者还在睁着眼睛说瞎话式的为版面费进行辩护之外,[ 所谓不明事理主要是指某些学者在谈及版面费时一味强调西方国家也有收取版面费的先例,而丝毫不考虑我国的国情尤其是中外不同的学术期刊运做机制;所谓别有用心则是指在目前国内学界对版面费一片喊打,而收费刊物又急需要有人(尤其是非编辑身份)的人站出来为版面费“喊冤”,以便更好地为其收费行为辩护,因而特别“优待”含有支持版面费观点的文章的情势下,个别学者为了发表文章的便利而投收费刊物之所好,违心地发表一些支持版面费的文章。] 绝大多数学者都对版面费行为给予了严厉批判,很多学术刊物和报纸的编辑甚至也对学术期刊办刊收费的做法忧虑重重,认为该举亵渎了学术的尊严,是一种饮鸩止渴的短视行为。[ 参见金霄:《一个编辑眼里的版面费问题》,载《光明日报》2005年2月3日;田国磊:《学术期刊不能借版面费敛财》,载《中国青年报》2009年4月22日。] 这实际上足以表明,版面费行为已经严重侵害到了人们对学术刊物道德操守的高度信任感。
  再次,版面费也侵害到了作为单位受贿罪法益的国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体在正常履行职务时不会侵害的经济权益。依法享有并领受稿酬是我国1999年发布的《出版文字作品报酬规定》中明文赋予作者的一项基本经济权利,也是学术期刊在看法作者文章时依法应尽的一项基本义务。在学术期刊正常履行其职务亦即登文付酬的情况下,学术期刊显然不会侵害到任何人(尤其是作者)的经济权益。但版面费行为则彻底改变了这一点,它使得学术期刊与作者之间的权利义务关系发生了颠倒,作者不但无法再实现其稿费权,反而因此支付给学术期刊发表费。这显然侵害了作者的经济利益。《版文》认为,“版面费缴纳并非一个作者受强迫要挟的过程,作者不缴纳费用也不一定会导致其学术成果得不到发表。”因为“在学术界, 除了有很多因经费困难等原因不得不收取版面费的刊物外, 免收版面费甚至向作者支付较高报酬自身经费充足的刊物亦比比皆是。……所以,作者完全有能力选择那些不需要他们付出任何经济权益的学术刊物。这和受贿罪是截然不同的,因为在受贿罪中,行贿人除了向拥有职权者行贿外,借助正当渠道获得自己所需利益之可能性微乎其微。”因此,这样一来,版面费行为就谈不上对各类经济权益的侵害。但实际上,我们以为,版面费缴纳实际上就是一个要挟作者的过程,因为假如作者不缴纳版面费,则该学术期刊就不会发表其学术成果;在这里,收费刊物实际上是以拒绝发表作者的学术成果相要挟要求作者缴纳版面费的。尽管客观上也存在很多无需缴纳版面费也可以发表其成果的学术期刊,但作者既然“自愿”缴纳版面费,则说明其除了缴纳版面费之外,已别无其他途径来发表其成果,或者能够通过其他途径来发表其成果的可能性微乎其微。这是因为,在市场经济下,人作为社会中的人同时也都是“经济人”,亦即“有理性的、追求自身利益与效用最大化的人”。作为“经济人”,作者是有其自身利益权衡的,在能够以较小成本甚至无成本而取得收益的情况下,作为有理性的、追求自身利益与效用最大化的他,不可能会放弃以低成本甚至无成本(不缴纳版面费甚至还有稿费)的方式来实现其收益(发表文章),而选择以付出较大成本的方式(即缴纳版面费)来实现其这一收益。以此来加以分析,版面费绝对不是所谓学术期刊与作者相互之间的一种自觉、自愿的行为,而与受贿行为一样,是一个要挟与被要挟的过程。版面费行为实际上严重侵害了作者的经济权益。不仅如此,版面费行为还构成了对除作者之外的其他人的经济权益的侵害。因为在目前国内的学术评价体制下,作者通过缴纳版面费发表的文章可以为其带来包括职称、学位、科研奖励等在内的很多现实利益,而在学术资源相对有限的情况下,这对于那些只能通过正常途径发表文章才能获得以上利益以及因为不愿缴纳版面费而未能发表文章以致得不到以上利益的人来说,实际上已经构成了对其合法权益的侵害。就此而言,版面费实际上已经侵害到了作为单位受贿罪法益的国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体在正常履行职务时不会侵害的经济权益。
  值得一提的是,《版文》在论证“版面费行为没有侵害到国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体在正常履行职务时不会侵害的各类经济权益”这一观点时,对国外一些做法进行了考察,并认为,“即便在贪污贿赂立法极其完备、人们私权保护意识普遍高涨的美国,版面费行为也是学术界常见现象。……这至少说明了,在法律完备、私人权益非常受重视的发达国家,版面费行为仍未被视作对各类经济权益之侵害。”但实际上,这是一个极为轻率的、不堪一驳的结论。理由在于,犯罪作为国家和社会对相关反社会行为的一种评价,是受各个国家或地区乃至同一国家或地区不同时代的不同伦理、文化等诸多因素决定的。而这一点决定了对任何反社会行为之犯罪性的考察都必须立足于该行为所处的特定国家或地区以及该行为所处的特定时代。[ 例如,在2001年荷兰通过安乐死的法案之前,医生为他人执行安乐死的行为在荷兰是被作为犯罪来处理的,而在此之后则合法化;而同样的行为在我国就构成犯罪——无论是在2001年之前还是此之后。 ] 否则,就很容易得出错误的结论。而《版文》就恰恰犯了这样一个错误。实际上,国内刊物与国外刊物的一个非常大的不同在于,几乎所有的国内学术刊物都属于“公办刊物”,是由国家主管并由国家出资兴办的;而很多国外刊物却只是“私办刊物”,其资金来源完全是社会化的出资甚至是私人出资。这一点注定了同样是即便同样是作为卖版收费的版面费行为,在我国所应当获得的社会评价与其在英美等国家所获得的社会评价必然是存在差异甚至是截然相反的。而且,版面费行为在国外未被视作对相关经济权益之侵害,并不意味着其在我国也应当未被视为对相关经济权益的侵害,因为中国与美国、英国等西方国家有着完全不同的国情,有着完全不同的文化背景、伦理道德体系与法律规定,在这种背景下,要正确判断版面费行为在我国是否已构成对相关经济权益之侵害只能立足于我国的现实来加以分析,而不能缘木求鱼,到其他国家尤其是与我国政体及伦理法律文化等均存在较大差异的西方国家去寻找所谓的依据。[ 近年来,随着我国人文社会科学事业的不断发展,学术界愈发兴起了一股媚外之风。不少学者在进行学术研究的过程中总是“言必称希腊”——只要一谈国内的某个问题或某种现象就一定会首先想到去其他国家或地区找一找,看是否有先例可循,假如侥幸能够在某些国家找到一些先例,就会不断地介绍或吹嘘国外的这种经验如何如何好,而很少认真地去考察一下国外的这种经验被引进或借鉴到我国之后的合理性与可行性。或许正是受了这股歪风的影响近年来,随着我国人文社会科学事业的不断发展,学术界愈发兴起了一股媚外之风。不少学者在进行学术研究的过程中总是“言必称希腊”——只要一谈国内的某个问题或某种现象就一定会首先想到去其他国家或地区找一找,看是否有先例可循,假如侥幸能够在某些国家找到一些先例,就会不断地介绍或吹嘘国外的这种经验如何好,而很少认真地去考察一下国外的这种经验被引进或借鉴到我国之后的合理性与可行性。很多学者在分析我国学术期刊是否应当收取版面费时经常以其他国家的某些刊物也收取版面费来作为论据,其实正是受了这股歪风的影响!] 《版文》以 “在法律完备、私人权益非常受重视的发达国家,版面费行为仍未被视作对各类经济权益之侵害”这样一个结论为基点来推论(在我国)“版面费行为没有侵害到国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体在正常履行职务时不会侵害的各类经济权益”,显然过于轻率,在论证上是站不脚的!

三、余论:刑法介入规范版面费问题的必要性分析

  就其品性而言,刑法应当是谦抑的。而所谓的刑法谦抑,就是指“立法者力求以最小的支出———少用甚至不用刑罚(而用其他刑罚替措施),获得最大的社会效益———有效地预防和控制犯罪。”[ 陈兴良著:《刑法的价值构造》,中国政法大学出版社1998年版,第353页。] 但很显然,刑法谦抑只意味着刑法对相关的反社会行为应当宽容而绝不意味着对那些犯罪行为的纵容,刑法谦抑并不排斥刑事立法者及时将那些已经侵害了特定法益而具备严重社会危害性的反社会行为入罪化。相反,在某种反社会的行为已经侵害了某种特定法益而其对社会的危害也已超出了社会可承受的限度之外时,刑法不但应当介入对该种反社会行为的规范,而且应当尽早介入对这种行为的规范。这是防范乃至避免各种反社会行为对社会造成过分危害以维持正常社会秩序、保障社会健康发展的客观需要。而就版面费行为而言,我们之所以主张刑法介入对这类行为的规范,对其追究单位受贿罪的刑事责任,其原因在于“这种做法对学术期刊本身而言,是自毁名誉、败坏学风,走了一条腐败堕落的道路;对学术界而言,是一种滋长权、钱、学交易之风,玷污学术殿堂,危害学者人格,影响我国术的健康发展。”[ 张舒:《学术期刊征收版面费可构成单位受贿罪》,载《法学》2007年第4期。] 而且,更为关键的是,这种行为客观上也侵害到了单位受贿罪的法益,已经成为一种应当受到刑罚打击的行为。
  此外,从犯罪应防的角度来看,刑法介入对版面费行为的规范也是防范和应对相关犯罪的内在需要。犯罪应防理论认为,犯罪防范与应对是由从内到外的四个层面组成的:第一个层面是道德应防层面,即通过道德手段对犯罪加以防范和惩治,这是应对与防范犯罪最里面的一个层面;第二个层面是经济和行政应防层面,即依靠经济与行政手段应防犯罪;第三个层面是一般法律应防层面,由一般的部门法等要素组成;最后一个层面才是刑法应防层面,即通过刑罚的强力威慑来防范和惩治犯罪。[ 刘长秋著:《生命科技犯罪及其刑法应对策略研究》,法律出版社2006年版,第64页。] 从上述四个层面的关系来看,刑法是应对和防范犯罪的最后一道防线;就是说,刑法只有在包括伦理道德手段、一般法律手段等在内的其他手段的运用都无法防范和应对犯罪的发生时才可以介入对相关行为的规范。而在版面费的问题上,我国早在2000年12月就已经专门出台了《关于禁止收费约稿编印图书和期刊的通知》(新出图〔2000〕1699号),并明确规定:“任何出版单位不得以任何名义直接或间接向作者(单位或个人)收费约稿;不得要求作者个人出钱资助出书,不得要求供稿单位或作者个人包销图书,不得以图书抵充稿费,不得收取‘认刊费’或要求作者购买与‘认刊费’同等价值的图书。”而为了进一步防止学术期刊从事办刊收费的行为,我国2002年2月1日起开始实施的《出版管理条例》第22条也明确规定:“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号、版面,并不得出租本单位的名称、刊号。”换言之,版面费作为学术期刊编辑部因出卖或出租其刊物版面为作者刊发学术性论文或文章而向作者收取的费用,是依法为我国《出版管理条例》所明文禁止和打击的。这就是说,对于版面费行为,我国已经在过去仅依赖伦理道德手段加以防范的基础上,逐步动用行政手段(新出图〔2000〕1699号的出台显然就是我国运用行政手段应对版面费的显影)与一般法律(即《出版管理条例》)。但结果如何呢?版面费行为非但没有减少,反而于近年来呈现出了一股越发蔓延的态势。这实际上已经从某个侧面向我们表明,对于规范版面费这种行为而言,仅仅依赖伦理道德手段、行政手段和一般法律手段已经远无法奏效。在这种情势下,刑法介入对版面费的规范,并利用刑罚的威力来打击版面费行为,已经成为我国治理版面费乃至整个学术腐败的一剂不可或缺的“猛药”。而从版面费行为的特征以及我国刑法关于单位受贿罪主客观要件的规定来看,学术期刊收取版面费的行为实际上完全符合单位受贿罪的构成特征,对这类行为,应当定以单位受贿罪。[ 关于学术期刊征收版面费构成单位受贿罪的具体论证,可参见关于学术期刊征收版面费构成单位受贿罪的具体论证,可参见刘长秋:《版面费与单位受贿罪》,载《山西审判》2006年第10期;或张舒:《学术期刊征收版面费可构成单位受贿罪》,载《法学》2007年第4期。]
  诚然,版面费的产生及其日益蔓延,与我国现行的、极不合理的科研评价机制有着一定的关系。现行科研评价体制中存在许多诸如要求以在相应级别的刊物上发表一定数量的文章作为硕士生或博士生获取学位论文的前提或科研人员职称晋升的条件等不合理的规定,这些规定的存在为版面费的出现提供了市场,并刺激了版面费的蔓延。[ 我们认为,现行科研评价体制是引生版面费的一个重要原因,但无论现行的科研评价体制有如何之不合理,它都不足以成为学术期刊办刊收费的理由。] 就此而言,对版面费乃至我国整个学术腐败的治理,离不开我国科研评价体制的改革与完善,将刑法作为治理版面费乃至学术腐败的对策实际上只是一种无奈之举。但很显然,在我们暂时还无法找到其他更优方案来替代刑罚方案或其他方案都还无法取得预期效果的情况下,刑罚方案实际上也就是最佳方案!

本文为笔者“反版面费系列文章之十二”,发表于《中国刑事法杂志》2009年第12期。


刘长秋 程杰
(200020 上海社会科学院法学研究所)

关于印发《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》的通知

财政部 教育部


关于印发《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》的通知

财教[2012]231号


各省、自治区、直辖市财政厅(局)、教育厅(教委),新疆生产建设兵团财务局、教育局:

  为保障全国农村义务教育学生营养改善计划实施,根据《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》(国办发﹝2011﹞54号)精神,中央财政设立专项资金用于试点地区农村义务教育学生营养膳食补助。为加强和规范专项资金管理,财政部、教育部制定了《农村义务教育学生营养改善计划中央专项资金管理暂行办法》,现予印发,请遵照执行。

  附件:农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法



    财政部 教育部

   2012年7月24日



附件

农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法

第一章 总 则

  第一条 为加强和规范农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理,提高资金使用效益,根据《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》(国办发〔2011〕54号)和有关法律法规,制定本办法。

  第二条 本办法适用于实施农村义务教育学生营养改善计划(以下简称“营养改善计划”)国家试点地区和学校。

  第三条 本办法所称的专项资金,是指中央财政为实施营养改善计划国家试点工作而安排用于学生营养膳食补助的经费。

  第四条 专项资金的管理和使用,应当遵循“专款专用、公开透明、及时结算、年度平衡”的原则,确保资金使用安全、规范和有效。

  第二章 资金安排

  第五条 国家试点地区营养膳食补助按照国家规定的标准核定,所需资金由中央财政承担。

  第六条 鼓励有条件的地方在国家试点地区以外开展营养改善计划地方试点工作(以下简称“地方试点”)。地方试点应当以贫困地区、民族地区、边疆地区、革命老区等为重点,所需资金由地方财政统筹安排。

  对地方试点工作开展较好并取得一定成效的省份,中央财政给予奖励性补助。中央财政根据上一年度地方财政投入、组织管理、实施效果等因素核定当年奖励性补助资金,由地方财政统筹用于地方试点工作。

  第七条 在实施营养改善计划的同时,继续落实农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活费补助政策。实施营养改善计划的地区不得用专项资金抵减家庭经济困难寄宿生生活费补助资金。

  第八条 中央财政在农村义务教育薄弱学校改造计划中专门安排食堂(伙房)建设资金,对中西部地区农村学校改善就餐条件进行补助,并向国家试点地区重点倾斜。

  第九条 地方财政应当统筹农村义务教育薄弱学校改造计划、农村义务教育校舍维修改造长效机制和中西部农村初中校舍改造工程资金,结合地方财力,将学生食堂(伙房)列为重点建设内容,优先予以支持。

  学校食堂(伙房)建设应当坚持“节俭、安全、卫生、实用”的原则,严禁铺张浪费、豪华建设。规模较小的学校,可以根据实际改造、配备伙房及相关设施,为学生在校就餐提供基本条件。

  第十条 鼓励单位和个人捐资捐助,在地方人民政府统筹下,积极开展营养改善工作,并依法享受税收优惠。

  第三章 资金拨付

  第十一条 专项资金纳入国库管理,实行分账核算,集中支付。

  第十二条 中央财政于每年9月30日前按照财政部提前通知转移支付指标的有关规定,以教育部核定的本年度纳入营养改善计划的学生人数为依据,向省级财政部门提前通知下一年度春季学期专项资金额度。

  省级财政部门在收到专项资金提前通知额度后,应当在25个工作日内按财政资金拨付程序将资金分解下达到县级财政部门。

  第十三条 每年3月30日前,省级教育部门会同财政部门向教育部和财政部汇总上报当年纳入营养改善计划的学生人数和上一年度专项资金结余情况。教育部对各地报送的学生人数进行审核,并于4月30日前提供给财政部。

  财政部根据教育部提供的学生人数核定各省份当年专项资金预算数,并结合上一年度结余和提前通知额度情况,于6月15日前下发预算文件补足当年所需专项资金。

  省级财政部门在收到专项资金预算文件后,应当在25个工作日内按财政资金拨付程序将资金分解下达到县级财政部门。

  第十四条 县级财政部门收到省级财政部门下达的专项资金后,要制订周密的资金拨付计划,按照财政国库管理制度有关规定及时支付资金,确保营养改善计划国家试点工作顺利实施。

  第四章 资金使用

  第十五条 专项资金应当足额用于为营养改善计划国家试点地区农村义务教育阶段学生提供等值优质的食品,不得以现金形式直接发放给学生个人和家长,不得用于补贴教职工伙食和学校公用经费支出,不得用于劳务费、宣传费、运输费等工作经费,坚决杜绝各种形式的克扣、截留、挤占和挪用。

  学校食堂(伙房)的水、电、煤、气等日常运行经费纳入学校公用经费开支。供餐增加的运营成本、学校食堂聘用人员开支等费用,由地方财政负担。

  第十六条 专项资金结余应当滚动用于下一年度学生营养改善计划,不得挪作他用。

  第十七条 各地应当因地制宜、科学确定供餐模式,并根据不同的供餐模式合理确定经费补助方式。

  实行学校食堂(伙房)供餐的,由学校将专项资金直接存入受助学生不能变现和用于其他消费的个人就餐卡、发放餐券或直接提供就餐,并经学生本人或家长签字确认。

  实行购买供餐服务的,由学校或相关单位依据采购合同及其履行情况,从专项资金中支付相应费用。

  实行个人或家庭托餐的,由县级教育主管部门或学校与个人或家庭签订供餐协议,按照协议及履约情况,从专项资金中支付相应费用。

  第十八条 专项资金使用中,属于政府采购范围的,应当严格按照政府采购有关规定执行。

  第五章 资金管理与监督

  第十九条 在营养改善计划实施中,各相关部门依据部门职责,分级管理,加强监督,确保专项资金使用效益。

  第二十条 财政部门负责专项资金的预算安排、资金拨付、管理和监督。

  财政部负责制定专项资金管理办法和有关制度,安排专项资金预算并按期拨付、及时公开,监督检查专项资金使用情况,对专项资金管理中的重大事项组织调研、核查和处理。

  地方财政部门负责制定适合本地实际的专项资金管理办法和有关制度,及时分解下达专项资金并予公开,按照财政国库管理制度办理专项资金支付,会同有关部门和单位按规定实施政府采购,监督检查专项资金使用情况,对本地资金管理中的重大事项组织调研、核查和处理。

  第二十一条 教育部门负责专项资金的预算编制、使用管理和监督检查。

  教育部负责指导各地编制专项资金预算,建立健全营养改善计划实名制学生信息系统,审核汇总各地报送的学生人数、资金结余情况等基础数据,督导检查专项资金管理使用情况,参与制定专项资金管理办法和有关制度。

  地方教育部门负责指导本地和学校编制专项资金预算和合理的用款计划,建立本地营养膳食补助实名制学生信息系统,监控学生人数、补助标准、受益人数等动态情况,对供餐单位或托餐家庭(个人)实行招投标管理,定期公布学生营养改善计划资金总量、学校名单及受益学生人次等信息,指导督促学校建立健全财务管理制度和专项资金管理办法。

  第二十二条 学校负责专项资金日常使用管理。主要职责有:

  (一)制定专项资金使用管理办法,建立健全内控制度;

  (二)依法健全学校财务、会计制度,配备专(兼)职财会人员,加强对财会管理人员的培训;

  (三)健全食堂(伙房)原料采购、入库贮存、领用加工等管理制度,加强食堂(伙房)会计核算;

  (四)定期公布营养改善计划资金使用明细账目。

  第二十三条 各级财政部门应当将专项资金管理使用情况列入重点监督检查范围,充分发挥财政监督检查部门和社会中介机构的作用,加强专项资金的监督检查。

  各级教育部门应当将专项资金的使用管理纳入教育督导的重要内容,定期进行督导。

  各学校应当强化内部监管,自觉接受外部监督。

  第二十四条 各地应当定期公布学生营养改善计划资金总量、学校名单及受益学生人次等信息。

  试点学校、供餐企业和托餐家庭应定期公布经费账目、配餐标准、带量食谱,以及用餐学生名单等信息,接受学生、家长和社会监督。

  第二十五条 在专项资金管理和使用中,有违反财经法律法规的,按照《财政违法行为处罚处分条例》有关规定处理,依法追究相关单位和个人的责任;对情节严重涉嫌犯罪的,移交司法机关处理。

  第六章 附 则

  第二十六条 省级财政和教育部门可参照本办法,制定本地区营养改善计划资金管理办法。

  第二十七条 本办法由财政部、教育部负责解释。

  第二十八条 本办法自印发之日起施行