摘要

　　物业管理是在房地产开发经营中逐步建立起来的一种综合性经营服务，是在城市规划发展、人们居住方式及居住环境等因素的影响下出现的新兴行业，是现代化城市管理中不可或缺的一部分。现代意义上的物业管理最早源于19世纪60年代的伯明翰，专业性的物业管理形成并发展于20世纪30年代的美国，同国外相比，我国的物业管理产生于20世纪80年代，起步较晚，制度不成熟，1994年，建设部颁布了有关物业管理的第一个主要部门规章《城市新建住宅管理办法》，之后，深圳、广东、北京、上海等城市出台了地方性物业管理法规或规章，但一直没有全国性的物业管理规范，直到2003年，国务院颁布了具有里程碑意义的行政法规《物业管理条例》，该条例将前期物业管理其纳入法制轨道，弥补了前期物业管理缺失的境况，使规范前期物业管理市场有法可依。2007年3月《物权法》出台，对建筑物区分所有权作出明确规定，确立了物业管理的一些基本制度，提出了一些解决物业管理问题的原则，但是，伴随着城市房地产业的兴起，物业管理领域的问题愈加复杂而多样化，尤其是前期物业管理引发的问题更加凸显，前期物业管理作为整个物业管理活动的基础阶段，是非常重要的环节，不容忽视，因此，解决好前期物业管理中存在的问题是关键。本文通过论述前期物业管理出现的诸多问题，指出存在的困境，给出解决问题的对策及建议，对维护当事人的合法权益、规范物业服务市场，具有重要的理论意义及现实指导意义。

　　关键词：前期物业管理　临时规约 前期物业服务合同

　　一、前期物业管理概述

　　随着全球范围内城市的兴旺发展，各国房地产市场日渐成为该国商业资本和其它生产资源优化配置的重要场所，作为房地产行业的衍生品—物业管理兴起。前期物业管理是物业管理的初始阶段，对维护整个物业管理的连续性有着非常重要的作用。

　　（一）物业管理的产生与发展

　　现代意义上的物业管理起源于19世纪60年代的英国，当时工业革命的兴起，城市规模不断扩张，伯明翰市首开物业管理的先河，后在英国迅速推广开来。专业性的物业管理，则出现在19世纪末并形成发展于20世纪30年代的美国，1908年，世界上第一个专业物业管理行业组织—CBMO诞生，自此以后，这种现代的物业管理模式和行业组织逐渐为世界各国所重视并借鉴吸收。目前，美国、欧洲大陆、亚洲的日本、韩国、新加坡及我国的香港、台湾地区等地，物业管理都相当发达，国际物业管理行业蓬勃发展。[1]

　　我国内地物业管理起步较晚。20世纪80年代，我国城市经济体制改革，房地产业快速发展，带动了物业管理的产生与发展，在深圳、广东及沿海一些经济发展较快的城市出现了物业服务企业，然而随着物业管理的兴起，也暴露了很多问题，这些矛盾的解决亟待需要相关制度的产生，1994年3月23日，建设部颁布了《城市新建住宅管理办法》，明确要求在新建小区推行物业管理制度，这是建国以来我国有关物业管理的第一个主要部门规章，是我国物业管理体制上的重大突破。[2]1994年6月18日，深圳市人大常委会通过《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，我国第一部地方性物业管理法规由此诞生。随后，广东、北京、上海、江苏、重庆等地纷纷出台地方物业管理法规或规章，形成了以国家和地方互补的物业管理法规政策体系，但一直没有全国性的物业管理规范，直到2003年，国务院颁布了具有里程碑意义的行政法规《物业管理条例》。该条例对业主、物业服务企业、房地产开发建设单位等规定了较为详细的权利、义务，将前期物业管理纳入法制轨道，弥补了前期物业管理缺失的境况，使规范前期物业管理市场有法可依，该条例是迄今为止我国效力最高的一部专门规范物业管理的行政法规。2007年10月1日《物权法》的出台，第一次以法律的形式确立了以区分建筑物所有权为核心的物业管理法律制度，标志着我国物业管理又迈出了一个新台阶。[3]《物权法》确立了物业管理的一些基本制度，针对近年来现实生活中物业管理出现的争议较大的问题，提出了解决的原则，《物权法》生效后，《物业管理条例》对与《物权法》中建筑物区分所有权制度相悖的规定进行了修改，经过二十多年的摸索与实践，我国的物业管理制度有了飞跃性的发展，法制环境不断改善。

　　物业管理作为对旧管理体制的一种革新，是市场经济发展的必然结果，管理领域逐步扩大，从住宅扩展到工业区、办公楼、商场、医院等物业；管理内容相当广泛，服务项目呈现多元化、全方位的态势，而且不同类别的物业有着不同的管理侧重点，归纳起来可以分为“六大管理、三类服务”。“六大管理”即房屋及设施设备管理、环境卫生管理、治安消防管理、绿化管理、车辆交通管理和其它公共管理，“三大服务”即常规性公共服务（合同服务）、委托性特约服务（非合同零星服务）和经营性多种服务（全方位、多层次的综合服务）。[4]其内涵简言之，是指专门的机构受物业所有人的委托，按照国家法律以及合同和契约行使管理权，运用现代化管理科学和先进的技术对已投入的使用的物业以经营的方式进行管理，同时对物业周围的环境、清洁卫生、安全保卫、公共绿化、道路养护等统一实施专业化管理，并向业主或租户提供多方面的综合性的服务。[5]

　　（二）前期物业管理的内涵

　　所谓前期物业管理是指在物业业主购买物业以前由项目开发建设者选聘的物业管理企业，并与之签订物业服务合同由其来进行物业管理。[6]它主要对公共场所、房屋共有部分的清洁和管理；对物业共用部分的维修、养护和管理；对物业共用设施的维护、养护和管理；附属建筑物、构筑物维修、养护和管理；对物业治安、消防等事项的管理，与整个物业管理活动中的管理对象基本一致。在我国，根据委托物业服务企业对小区进行物业管理可分为两个阶段：前一个阶段是由开发建设单位委托物业服务企业对物业小区进行管理—前期物业管理阶段，后一个阶段是由业主自行选择物业服务企业阶段。可见，前期物业管理的开始意味着对小区的管理控制权由建设单位转向物业所有人。前期物业管理阶段是整个物业管理活动中的初始阶段，是非常重要的环节。

　　从时间段上来讲，前期物业管理可以分为两个阶段：第一个阶段是从项目初始至工程竣工验收合格为止，对于物业管理而言可以称为“早期物业管理介入”，这个阶段的物业管理活动通常由开发公司自己负责；第二个阶段是从工程验收合格开始到业主委员会与物业管理公司依法签订的物业服务协议生效时为止，这个阶段的物业管理服务由开发商按法定程序和要求聘请的物业管理公司负责实施。但在实践中，由于某一管理项目的分期建设时常使两个阶段没有明确的界限。[7]

　　从内容上来讲，前期物业管理主要包括前期物业服务合同、业主临时规约、承接物业时的查验、物业承接验收时的文件资料移交、建设单位配置物业管理用房、建设单位的物业保修等等。具体为，前期物业服务合同是指在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位与选聘的物业服务企业签订的书面合同；临时管理规约是指建设单位在销售物业之前，对有关物业的使用、维护、管理业主的共同利益、业主应当履行的义务、违反临时管理规约应当承担责任等事项依法作出的约定，建设单位应当在物业销售前将临时管理规约向买受人明示，并予以说明；物业服务企业在承接物业时，应当对物业共用部位、共用设施设备进行查验，而建设单位办理物业承接验收手续时，应向物业服务企业移交文件资料、按规定在物业管理区域内配置必要的物业管理用房、按国家规定在保修期限和保修范围内承担物业的保修责任。

　　二、前期物业管理面临的困境

　　前期物业管理既有复杂性又有特殊性，研究和解决好前期物业管理中出现的诸多问题，找出其中的关键所在，是物业管理中的重要课题。

　　（一）前期物业服务合同的主体地位扑朔迷离

　　前期物业服务合同，这一过渡性质的合同虽只是一种临时性安排，伴随着普通物业服务合同的生效而失去效力，但因其具备独特的合同性质、扑朔迷离的合同主体以及错综复杂的法律关系而存在分析探讨的必要。[8]同普通物业服务合同相比，前期物业服务合同在订立时间、主体及生效期间等方面有其自身独有的特征。前期物业服务合同是由建设单位与物业服务企业签订的，物业买受人并不是前期物业服务合同的当事人，却要缴纳物业服务费，此时我们不禁要问物业服务合同的性质是什么，效力又是怎样的？当物业服务企业不全面履行或不履行前期物业服务合同义务，建设单位作为合同一方又不监督物业服务企业履行义务时，因物业买受人在前期物业服务合同中的法律地位不明确，业主往往以此为由不缴纳物业服务费，导致物业服务纠纷不断。再者，现实生活中，建设单位为了节约成本、谋求利益，往往自行出资组建物业服务企业进行前期物业管理，有的建设单位组建具有独立法人资格的子公司，有的作为控股股东与其他股东共同组建股份有限公司，由于这种特殊的关系，建设单位便将建设中的质量问题、购房时的承诺等等推到组建的物业公司上，业主只能处于无奈的境地。这些问题让我们看到前期物业服务合同的弊端，合同的主体一方是建设单位，一方是建设单位选聘的物业公司，建设单位与物业公司往往又存在特殊的关系，业主与物业公司却不存在合同关系，由于合同具有相对性，也就是说，通常情况下只有合同的相对方才有权请求履行合同。而在前期物业服务合同中，业主却没有权利要求物业管理企业依照前期物业管理合同提供物业服务。如果物业管理企业违反前期物业服务合同，提供的物业不符合约定，业主也不能要求物业管理企业承担违约责任。而物业管理企业也没有权利要求业主缴纳各种物业服务费用。[9]前期物业服务合同打破了合同的相对性，也是现实中引起物业纠纷的主要缘由。学者杨立新从委托合同及商业交易习惯的角度给其作出合理解释，他认为建设单位与物业服务企业签订前期物业服务合同时，虽是双方签订的，但物业公司对建设单位是受托人的身份完全明知，业主才是物业的实际享用者和义务承担者，这是一种商业惯例。但是，笔者认为，这种解释只是针对业主认为自己不是前期物业服务合同的主体而拒绝缴纳物业费的一种抗辩理由，如果前期物业服务合同侵害到业主的合法权益时，业主该如何救济呢，是否只是等待小区入住率达到一定比例时，召开业主大会选举业主委员会，等待选聘新的物业服务企业呢？这期间的权利如救济？当然，根据《物业管理条例》第二十三条的规定，“建设单位应当在物业销售前将临时管理规约向物业买受人明示，并予以说明。物业买受人在与建设单位签订物业买卖合同时，应当对遵守临时管理规约予以书面承诺。”当业主与建设单位签订物业买卖合同时，也对前期物业服务合同进行了认同，是一种追认行为，所以前期物业服务合同对业主具有具有约束力。这条似乎强调了前期物业服务合同经业主承诺后对业主的约束力，但物业公司侵害业主利益时业主如何有效维权，在现实生活中却难找途径解决。

　　（二）前期物业管理中物业服务费规定不明晰

　　关于物业管理服务收费，《物业管理条例》有条文规定，但是规定不明晰。其中，第四十一条规定了物业服务原则，“物业服务收费应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则，区别不同物业的性质和特点，由业主和物业服务企业按照国务院价格主管部门会同国务院建设行政部门制定的物业服务收费办法，在物业服务合同中约定。”第四十二条规定了前期物业管理中费用的承担问题，“业主应当根据物业服务合同的约定交纳物业服务费用。业主与物业使用人约定由物业使用人交纳物业服务费用的，从其约定，业主负连带交纳责任。已竣工但尚未出售或者尚未交给物业买受人的物业，物业服务费用由建设单位交纳。”未明确前期物业管理阶段的费用由谁承担，该规定有不足之处：1.在时间上只规定到物业交给物业买受人，但对于物业交给买受人而业主委员会选聘物业管理企业前这一仍属于前期物业管理阶段的物业管理费用的承担问题却没有规定2.忽视开发商与业主约定费用承担的情况，缩小了当事人意思自治的空间，也是对当事人权利不合理的限制。[10]第四十三条，是对物业服务收费行政监督方面的规定，为约束物业服务收费，现行制度仍更多的依赖于行政干预，《物业服务收费办法》第六条规定“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。具体形式由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门确定。”行政干预物业服务收费表现在：价格控制，即政府指导价和市场调节价；备案登记，物业收费标准报物价管理部门备案；行政处罚，物业服务企业违反价格法律、法规和规定，由政府主管部门依法予以处罚等等，政府干预、指导价格是否符合市场经济的发展规律？市场经济中，政府指导价往往不灵活、具有滞后性，而前期物业服务合同往往是政府指导价，政府定价的标准是什么？因此，前期物业服务收费的标准，是一个重要的问题。

　　（三）临时管理规约易被物业买受人忽视

　　《物权法》明确提出建筑物区分所有权，确立了物业管理的一些基本制度，提出了一些解决物业管理问题的原则。建筑物区分所有权是指业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对共有部分享有共有权和共同管理权的复合所有权。[11]而管理规约正是以建筑物区分所有权为基础成立起来的，[12]它是指业主大会依照法定程序通过的对业主具有约束力的关于共同事务及共有财产的管理的具体规则。[13]管理规约的设立、变更和废止，可以基于业主大会的决议，也可以由开发商预先制定格式化的管理规约，在预售或出售商品房时，分别与具体业主达成同意该管理规约的合意。[14]而在预售或出售商品房时，达成的合意即临时管理规约，规定建设单位应当在销售物业之前，制定临时管理规约，对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反临时管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。问题在于临时管理规约是建设单位单方意思表示，并非由业主大会制定，如果物业买受人满意房屋购买合同，忽视临时管理规约的约定而签订承诺书，或是满意房屋买卖合同，虽不满意临时管理规约，但认为临时管理规约只是购买房屋合同时很小的一部分，不能因小失大，而勉强接受，此时，临时管理规约无异于给物业买受人加了强制缔约义务。而民法奉行意思自治原则，要约与承诺原则上基于当事人自愿，只有在极为例外的情形下，法律才对某些当事人课加强制缔约义务，此类义务人一般是占据垄断地位或优势地位的企业。

　　三、对前期物业管理中出现的问题提出一些对策

　　针对实践中前期物业管理阶段中出现的一些问题，提出对策以求找到解决问题的途径。

　　（一）严格执行物业管理招投标制度，打破建、管不分的局面

　　《物业管理条例》第二十四条规定了从事前期物业管理的物业服务企业的选聘方式，即国家提倡建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业服务企业。住宅物业的建设单位，应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业服务企业；投标人少于三个或者住宅规模较小的，经物业所在地的区县人民政府房地产行政主管部门批准，可以采用协议方式选聘具有相应资质的物业服务企业。虽然，国家提倡建、管分离的原则，但现实表明，很多建设单位为了节约成本、谋求利益，自行出资组建物业服务企业进行前期物业管理，有的建设单位组建具有独立法人资格的子公司，有的作为控股股东与其他股东共同组建股份有限公司，并没有严格执行物业管理招投标制度，从而形成建、管不分的局面。物业服务企业一定要遵循市场规律才能在市场竞争中赢得发展，因此要严格执行招投标制度，公开、公正、公平选聘物业服务企业，严格按照《前期物业管理招投标管理暂行办法》规定，对申请投标人认真地进行资格预审，包括企业的资格文件、业绩、技术装备、财务状况和拟派出的项目负责人与主要管理人员的简历、业绩等证明材料，实行建设单位与物业服务企业分业经营，打破建、管不分的体制。最终使物业服务企业以专业化谋发展、市场化谋效益、人性化求认同，最终，以高质量、高品位的物业服务在市场竞争中赢得广大业主的青睐。

国家安全监管总局 国家煤矿安监局


国家安全监管总局 国家煤矿安监局关于认真贯彻落实国务院《通知》精神切实加强煤矿安全生产工作的实施意见

安监总煤监〔2010〕152号


各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全监管、煤矿安全监管和煤炭行业管理部门，各省级煤矿安全监察机构，司法部直属煤矿管理局，有关中央企业：

为认真贯彻《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称《通知》）精神，切实加强煤矿安全生产工作，努力推动全国煤矿安全生产形势持续稳定好转，现结合深入落实《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号，以下简称《特别规定》）等有关要求，提出以下实施意见：

一、总体要求和目标任务

（一）总体要求。深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，牢固树立安全发展的理念，切实转变煤炭工业发展方式，积极推进煤矿整顿关闭、兼并重组和整合技改工作，淘汰落后产能，调整煤炭产业结构，把煤炭工业发展建立在安全生产有可靠保障的基础上，提高煤炭工业发展的质量和效益；坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，健全规章制度，完善安全标准，全面加强煤矿企业安全管理，提高生产技术水平，夯实安全生产基础；坚持依法依规生产建设，切实加强安全监管监察，严厉打击非法违法行为，强化煤矿企业安全生产主体责任的落实和事故责任追究，提高煤矿安全生产水平。

（二）目标任务。进一步减少煤矿事故总量，有效防范和坚决遏制重特大事故,促进煤矿安全生产形势持续稳定好转。

二、严格落实企业安全生产主体责任

（三）煤矿企业要高度重视安全生产工作，主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。企业内部必须依法建立健全安全管理机构、制度和责任体系，严格安全目标考核，形成党政工团齐抓共管的安全生产工作格局；建立和完善企业安全绩效工资制度，加大安全工资权重；加强安全文化建设，提高安全生产管理水平。

（四）煤矿必须依法申请领取相关证照，未依法取得相关证照或证照不全的不得进行生产经营活动。各企业要把安全工作各项要求落实到企业发展规划和日常工作之中，在制定企业发展规划和年度生产经营计划时要突出安全要求；必须在核定的生产能力范围内制定和安排生产计划、下达考核指标，做到均衡生产。煤矿建设单位必须依法履行煤矿建设项目审批程序，取得采矿许可证等相关批准手续后方可开工建设；建设单位要全面负起安全管理职责，对项目施工相关单位进行统一协调管理，对防范瓦斯、水害等重大灾害负总责，严格落实项目建设、施工、监理三方责任，按照施工组织设计合理控制各项工程施工进度，按照主体工程进度同步建设安全设施，严格施工现场管理。

（五）煤矿企业要依法提取使用安全费用，加大安全生产投入，保证煤矿瓦斯综合治理、水害防治和防灭火等工程改造费用，加快“六大系统”建设步伐。2010年底前所有煤矿要全面完成监测监控系统、压风自救系统、供水施救系统和通信联络系统的完善工作；2010年底前中央和国有重点煤矿企业的所有煤矿要全部建设完善井下人员定位系统，2011年底前所有煤矿全部安装井下人员定位系统；2012年6月底前所有煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出矿井及中央企业煤矿和国有重点煤矿中的高瓦斯、开采容易自燃煤层的矿井全部建设完成紧急避险系统。2013年6月底前全国所有煤矿全部完成“六大系统”的建设完善工作，切实提高安全防护水平。

（六）煤矿企业必须加强现场管理，严格查处“三违”行为，坚决杜绝超能力、超强度、超定员（以下简称“三超”）组织生产；煤矿企业必须建立健全煤矿领导下井带班制度，明确带班领导职责、权力和任务，并报当地煤炭行业管理、煤矿安全监管监察部门备案，煤矿要有矿领导带班并与工人同时下井、同时升井，保证煤矿井下24小时有矿领导带班。

要严格落实隐患排查治理报告制度，存在重大隐患的，必须停产整改、及时上报并做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五落实”；整改结束后，由企业主要负责人组织安全生产专业人员、工会代表等进行隐患整改效果评价，确保整改到位。

（七）煤矿企业要切实加强技术基础工作，建立健全以总工程师（主要技术负责人）为首的技术管理体系，矿井开拓巷道布置、采掘部署，生产系统调整，技术规范、标准、措施的制定，新技术、新工艺推广应用等重大技术问题必须由总工程师（主要技术负责人）负责决策。要认真执行《煤矿安全规程》、《防治煤与瓦斯突出规定》、《煤矿防治水规定》等规章标准，结合企业实际制定并落实作业规程、操作规程和相关安全技术措施。及时淘汰落后工艺和装备，积极应用先进适用的新技术、新工艺、新装备，优化采掘部署，合理集中生产，提高机械化水平。

（八）煤矿企业要建立安全质量标准化建设制度，定期开展安全质量标准化检查和考核，把安全质量标准化建设贯穿于煤矿安全生产全过程，落实到安全管理的每一个环节，深入开展以岗位达标、专业达标和企业达标为内容的安全生产标准化活动，凡在2011年底前仍达不到省级煤矿安全质量标准化最低等级的，生产矿井一律停产整改，在建矿井不能进行联合试运转。

（九）煤矿企业要建立和完善安全科技研发机制，鼓励职工和科技人员大力开展技术革新活动，针对安全生产中遇到的技术难题，与科研机构加强协作并开展科研攻关；要加大科技投入，不断提高安全防范措施的科技含量。

（十）煤矿企业要按规定建立应急救援队伍或与具有相应资质的应急救援队伍签定协议，完善应急预案，储备救援物资，加强应急演练，提高应急响应能力；每月至少进行一次安全生产风险分析，采取有效措施解决突出问题，及时修订应急预案；授予井下带班人员、班组长和调度值班人员相应的决策指挥权，保证遇到险情时能够安全撤出现场作业人员。

（十一）煤矿企业必须依法与职工签订劳动合同，切实维护煤矿职工合法权益，保证职工在安全生产上具有相应的知情权和监督权。煤矿所有井下从业人员必须经过专业培训合格后上岗，主要负责人和安全生产管理人员、特种作业人员必须经过培训、考试合格，做到持证上岗。

（十二）煤矿企业要为职工缴纳工伤保险并建立安全风险抵押金制度，推行安全责任保险制度，依法履行工伤事故赔偿责任。从2011年1月1日起，依照《工伤保险条例》的规定，对煤矿生产安全事故造成的职工死亡，其一次性工亡补助金标准按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算，发放给工亡职工近亲属。同时，依法发放工亡职工一次性丧葬补助金和供养亲属抚恤金。

三、严格标准，强化煤矿安全准入工作

（十三）严格控制煤矿建设项目设计规模。煤与瓦斯突出矿井，设计生产能力应在45万吨/年及以上，但不得高于500万吨/年；高瓦斯矿井设计生产能力不得高于800万吨/年；低瓦斯矿井设计生产能力不得高于1500万吨/年。生产矿井能力核定以上述规定为限。

（十四）建设项目在设计、建设之前，必须按要求查明瓦斯、水害等安全开采条件，保证矿井地质勘查程度达到相应级别。建设高瓦斯、煤与瓦斯突出、容易自然发火或水文地质条件复杂等矿井，建设单位必须具有相应灾害类型矿井安全管理经验和业绩。

（十五）煤矿建设项目投产后5年内不得申请改扩建，也不得通过能力核定提高生产能力。生产煤矿通过能力核定提高生产能力后5年内不得再次通过能力核定提高生产能力。不得通过降低核定能力富裕系数提高矿井生产能力。

（十六）设计单位要严格按照有关规范、规程、标准编制项目申请报告、初步设计和安全设施设计，不得承担地质勘查程度不够、特别是未查明瓦斯和水文地质等安全开采条件的煤矿建设项目的初步设计及安全设施设计编制任务。承揽高瓦斯、煤与瓦斯突出及水害严重矿井设计的单位要具有相同类型项目设计业绩。

（十七）施工、监理单位承揽高瓦斯、煤与瓦斯突出及水文地质条件复杂矿井施工、监理业务，必须具有相同类型项目的施工、监理业绩。施工过程中遇到瓦斯、煤层自燃倾向性、煤尘爆炸危险等级、水文地质类型等发生变化，原设计的开拓方式、开采工艺以及提升、运输、通风等主要生产系统、首采区及首采工作面布置等需要变更的，或发现设计存在重大缺陷、影响建设生产安全的，应立即停止施工，对初步设计和安全设施设计进行修改，报原批准部门重新审批。初步设计和安全设施设计经审查同意，并对施工组织设计修改完善后，方可恢复施工，严禁先施工后报批、边施工边修改。

（十八）矿井建设进入二期工程施工前，必须安装矿井安全监控系统；高瓦斯、煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出、有突水危险或水文地质条件类型复杂及以上的矿井进入二期工程施工前，其他矿井进入三期工程施工前，必须按设计建成双回路供电；高瓦斯、煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出矿井，进入二期工程施工前，必须形成由地面主要通风机供风的全风压通风系统；煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出矿井揭露突出煤层前，高瓦斯矿井进入三期工程施工前，必须建成地面瓦斯抽采系统并投入运行；有突水危险或水文地质条件类型复杂及以上的矿井，进入三期工程施工前，必须形成永久排水系统。否则，必须停止施工，抓紧配套完善相应安全设施。

（十九）煤矿设计、评价、检测检验等中介机构及单位必须具备相应资质，按照有关法律规定和标准提供技术服务，规范服务行为，提高服务质量，并对提交的服务工作成果负法律责任。

四、严格煤矿安全监管监察执法

（二十）地方各级煤炭行业管理、煤矿安全监管部门和驻地煤矿安全监察机构要按照各自的职责分工，依法履行职责，加强对煤矿安全生产的监管监察工作。各级煤炭行业管理、煤矿安全监管部门要把煤矿建设项目纳入日常监管范畴，落实监管责任制，会同投资、建设和国土资源等部门做好煤矿建设项目日常监管；要落实国家安全监管总局、国家煤矿安监局、国家发展改革委、国务院国资委《关于加强中央企业煤矿安全管理工作的通知》（安监总煤综〔2008〕110号）精神，按照分级、属地管理的原则，加强中央企业煤矿安全生产监督管理工作。各省级煤矿安全监管部门或行业管理部门要对煤矿重大安全生产隐患治理进行挂牌督办和公告。地方各级安全监管和煤炭行业管理部门要会同司法机关、煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构联合执法，以强有力措施查处、取缔非法煤矿。

（二十一）各省级负有煤矿安全质量标准化工作职责的部门，要按规定组织安全质量标准化煤矿考核评定，结果向社会公示，并向银行业、证券业、保险业、担保业等主管部门通报，作为煤矿企业信用评级的重要参考依据。对于发生特别重大、重大生产安全责任事故或一年内发生2次以上较大生产安全责任事故的煤矿企业，以及存在重大隐患整改不力的煤矿企业，省级煤矿安全监管监察部门要会同煤炭行业管理部门向社会公告，并向投资、国土资源、建设、银行、证券等主管部门通报，建议一年内严格限制其新增的项目核准、用地审批、证券融资等，并作为审批银行贷款等手续的重要参考依据。

（二十二）负责颁发煤矿相关证照的部门，要按照规定程序和标准严格把关，做好证照的颁发与管理工作；发现不再符合颁证条件的，要暂扣相关证照，责令煤矿限期整改或停产整顿，经整改验收不合格的，一律吊销相关证照，并提请地方人民政府予以关闭。

煤矿存在“三超”组织生产，瓦斯超限不采取有效措施继续作业，煤与瓦斯突出矿井未采取区域和局部两个“四位一体”防突措施仍然在突出危险区域组织生产和作业，安全监控系统装备不到位、数据不准确、断电控制不可靠，有严重水患未采取探放水等防治措施，自然发火严重未采取有效措施，通风系统不完善、不可靠仍然进行生产等重大隐患的，除依法作出现场处理决定外，依照《特别规定》第十条规定，对煤矿企业处200万元、对煤矿企业主要负责人处15万元的罚款。

（二十三）现有生产矿井中，监测监控系统、压风自救系统、供水施救系统和通信联络系统不能正常使用，井下人员定位系统、紧急避险系统逾期未安装使用，煤矿企业在规定时间内未达到省级安全质量标准化最低等级标准的，要暂扣煤炭生产许可证和安全生产许可证，责令停产整顿；煤矿企业未依照国家有关规定对井下作业人员进行安全生产教育和培训或者特种作业人员无证上岗的，应当责令限期改正，并依照《特别规定》第十六条规定对煤矿企业处50万元罚款，逾期未改正的，责令停产整顿。1个月内3次或者3次以上发现未经培训上岗或者特种作业人员无证上岗的，应当提请地方人民政府予以关闭。

(二十四)严厉打击非法生产建设行为。凡发现或经举报核实存在非法生产行为的，应当依照《特别规定》第五条规定责令立即停止生产，没收违法所得和采掘设备，并处违法所得5倍罚款，同时提请当地县级以上地方人民政府予以关闭。对拒不执行政府及有关部门决定和指令的，颁发证照的部门要吊销矿长资格证和矿长安全资格证。整合矿井在规定限期内未实施改造、拖延工期未完成改造、改造期间违法生产的，要坚决取消其整合资格，提请地方人民政府依法予以关闭。

五、从严查处、从重处罚，加大责任追究力度

（二十五）煤矿企业未制定和执行矿级领导轮流带班下井制度的，要责令改正，并按《特别规定》第十条规定对煤矿企业主要负责人处15万元罚款；领导班子成员未按规定下井带班的，按擅离职守处理，视情节给予警告直至撤职的行政处分，同时按《特别规定》第二十一条规定对煤矿企业处15万元罚款。发生事故而没有领导现场带班的，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十七条规定对煤矿企业按以下规定进行处罚：一般事故处20万元罚款，较大事故处50万元罚款，重大事故处200万元罚款，特别重大事故处500万元罚款，并依法从重追究煤矿企业主要负责人的责任。

（二十六）煤矿企业未按规定排查治理隐患和报告重大隐患治理情况的，由煤矿安全监管部门或煤矿安全监察机构责令限期改正；逾期未改正的，责令停产整顿，并按《特别规定》第九条规定对煤矿企业主要负责人处15万元罚款。因安全生产技术问题未解决，产生重大隐患的，在严肃追究主要技术负责人责任的同时，要按国务院第令446号第十条规定对企业主要负责人处15万元的罚款；发生事故的，依法追究法律责任。

（二十七）煤矿建设项目初步设计和安全设施设计未经审查批准擅自组织施工、安全设施未经竣工验收批准擅自组织生产以及对煤矿建设工程违法分包、转包的，除责令立即停止施工或生产外，按《特别规定》第十条规定对建设单位处200万元罚款、对企业主要负责人处15万元罚款。凡不符合安全生产条件违规建设的，要立即停止建设，情节严重的由相关地方人民政府或主管部门实施关闭取缔。

（二十八）各级煤矿安全监察机构要依法依规开展煤矿事故查处工作，加强协调沟通、提高工作效率，保证事故按时结案。煤矿企业发生重特大生产安全责任事故，要依法追究事故企业主要负责人（或实际控制人）责任（其中发生特别重大事故还要追究上级企业主要负责人责任），该事故企业主要负责人终身不得再担任煤炭行业的矿长（董事长、总经理）职务，由颁发证照的部门吊销其矿长资格证、矿长安全资格证（企业主要负责人安全资格证）并进行公告。对非法违法生产行为造成人员伤亡的，以及瞒报事故、事故后逃逸的，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定对煤矿企业处500万元罚款，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入100%的罚款。

（二十九）对违法违规、弄虚作假的中介机构，要依法依规从严追究相关人员的法律责任，并责成相关部门降低或撤销其资质。经调查确认，对事故发生负有责任的相关中介机构，除追究其相应事故责任外，还应通报并建议发证机关吊销其执业资质并依法作出经济处罚。

（三十）在乡、镇人民政府所辖区域内发现有非法煤矿并且没有采取有效制止措施的，对乡、镇人民政府主要负责人以及负有责任的相关负责人，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的行政处分；在县级人民政府所辖区域1个月内发现2处及以上非法煤矿并且没有采取有效制止措施的，对县级人民政府主要负责人以及负有责任的相关负责人，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

六、完善政策，形成合力，不断推进煤矿安全生产工作

（三十一）各有关部门要及时向地方人民政府汇报、报告、通报煤矿安全生产重要情况、重大问题，促进地方人民政府进一步加强对煤矿安全生产工作的组织领导，加大对煤矿整顿关闭、科技进步、应急救援体系建设等方面的政策支持力度。

（三十二）要把煤矿安全生产纳入煤炭行业发展的总体布局和规划之中，充分发挥产业政策导向和市场机制的调节作用，有序、规范推进煤矿企业兼并重组、整合技改，采取有力措施，落实责任，严格监管，把兼并重组、整合技改煤矿的安全生产工作落到实处；定期发布区域淘汰落后开采工艺和装备目录，加快淘汰落后产能，不断提高煤炭工业整体安全保障能力。

（三十三）对地区年度煤矿安全生产控制指标严格进行绩效考核、奖罚兑现，加大对煤矿重特大事故的考核权重，加大对煤矿安全生产基础工作考核力度，推动煤矿企业建设和完善持续改进的安全生产长效机制。

（三十四）要推动地方政府进一步落实完善煤炭校企合作办学、对口单招、订单式培养等政策，鼓励煤炭高等院校、职业技术学校逐年扩大采矿、机电、通风与安全等相关专业人才的招生培养规模，加快培养煤矿生产建设急需的专业技术人才。

（三十五）要积极争取地方财政支持，安排煤矿重大灾害治理、安全技术改造、整顿关闭、淘汰落后产能、应急救援体系建设和重大课题研究等专项资金；不断完善煤矿安全费用提取使用管理制度，根据煤矿灾害程度和安全风险合理提高安全费用提取的下限标准，并加强资金监管力度，确保安全费用足额提取、规范使用。

各地区、各部门和各煤矿企业要结合本实施意见认真制订本地区本单位贯彻落实《通知》要求的具体措施，精心组织，狠抓落实，并及时研究、协调解决贯彻实施中出现的突出问题，确保各项要求和措施落实到位。请各单位将贯彻落实情况及时报告国家安全监管总局、国家煤矿安监局。



国家安全生产监督管理总局

国家煤矿安全监察局



二○一○年八月三十日